AUDIT DU MÉCANISME DE RÉPONSE COVID-19 2021

Author:

Oliver Campbell White

Article Type:

Article Number: 6

Un mécanisme digne de ce nom qui doit encore être adapté pour répondre efficacement aux situations de crise et d'urgence

RÉSUMÉ Cet article résume le rapport d'audit du Bureau de l’Inspection Générale sur le mécanisme de réponse COVID-19. Il s'agit d'un long article car le rapport d'audit est long et contient beaucoup de détails, ce qui n'est guère surprenant étant donné que les sommes en jeu, plus de 4 milliards de dollars, étaient considérables et que le fonctionnement du mécanisme est intrinsèquement complexe. Il y a un équilibre entre les réalisations et les problèmes mais, étant donné les nombreuses constatations, les mesures de gestion convenues sont peu nombreuses. Cela dit, au moment où ces actions seront achevées selon le calendrier convenu, elles risquent de ne pas améliorer sensiblement les résultats du mécanisme.

Contexte

En 2020, en réponse à la pandémie de COVID-19, le Fonds mondial a développé une nouvelle modalité de financement, le mécanisme de réponse COVID-19 (C19RM) avec pour objectifs de financer des interventions au niveau des pays qui se concentrent sur :

1. Interventions de contrôle et d’endiguement du COVID-19 (par exemple, équipement de protection individuelle (EPI), diagnostic, traitement et communication – conformément aux directives de l’Organisation mondiale de la santé (OMS)).
2. Mesures d’atténuation des risques liés au COVID-19 pour les programmes de lutte contre les trois maladies (VIH, tuberculose et paludisme).
3. Renforcement accru des aspects clés des systèmes de santé, tels que les réseaux de laboratoires, les chaînes d’approvisionnement et les systèmes communautaires.

Pour atteindre ces objectifs, de nombreuses activités et interventions différentes ont été financées. Dans l’ensemble, le mécanisme s’est concentré sur le financement des produits clé au niveau national, en s’appuyant fortement sur les mécanismes d’approvisionnement existants du Fonds mondial.

Le succès de cette version 1.0 de C19RM a conduit à son extension en 2021 à la version 2.0. Bien qu’ils aient été créés avec le même objectif global – soutenir les pays dans leur lutte contre le COVID-19 et préserver les acquis en matière de VIH/SIDA, de tuberculose et de paludisme – il existe des différences essentielles de nature et de contexte entre le C19RM 1.0 et le C19RM 2.0.

C19RM 1.0 a été conçu et déployé immédiatement après l’annonce de la pandémie. Il tenait compte de l’expérience passée du Fonds mondial et des directives existantes en matière de financement d’urgence, et était adapté à la vitesse de réaction, mettant clairement l’accent sur une réponse rapide. En comparaison, C19RM 2.0 représentait un investissement beaucoup plus important, avec une période de mise en œuvre plus longue. Il a été conçu en partie grâce aux leçons tirées de son prédécesseur.

Étant donné que les investissements du C19RM 2.0 étaient quatre fois plus importants que ceux du C19RM 1.0, le Conseil d’Administration (CA) a souligné la nécessité de trouver un équilibre entre rapidité et robustesse, selon le niveau d’investissement, de risque et d’ambition.

Les principaux changements étaient les suivants :

• Une plus longue fenêtre d’approbation des requêtes de financement, la mise en œuvre devant être achevée à la fin du mois de décembre 2023.
• L’établissement d’un modèle d’allocation plus complet (incluant des considérations d’ajustement qualitatif).
• Un processus d’examen à plusieurs niveaux pour répondre aux besoins urgents en produits de santé COVID-19 (Fast Track) et aux demandes plus complètes d’interventions supplémentaires (financement complet et financement supplémentaire).
• Création de davantage de processus et de mécanismes de soutien pour accroître l’engagement des ICN (instances de coordination nationales), des OSC (organisations de la société civile) et des populations clés, pour exiger l’engagement du coordinateur national de la réponse au COVID-19, et pour aligner les plans stratégiques nationaux de préparation et de réponse au COVID-19.
• Un processus de révision technique supplémentaire avec des partenaires clés (connu sous le nom de GAC-CTAG).

Le rapport d’audit du Bureau de l’Inspection Générale (OIG) GF-OIG-21-008 publié le 15 avril peut être téléchargé ici.

Considérations clés ayant un impact sur C19RM 2.0

C19RM 2.0 a été conçu en tenant compte d’un certain nombre de tensions inhérentes à la manière dont il serait mis en œuvre et dont il serait contrôlé.

Les décisions de conception ont souvent été prises sous pression et avec des informations incomplètes. Pour répondre aux besoins urgents des pays, le Fonds mondial a dû trouver un équilibre entre les considérations de rapidité, de robustesse, d’équité et d’inclusion dans ses décisions d’investissement.  Il n’existe pas d’équilibre “correct” absolu entre ces considérations.

Voici quelques exemples fournis par le BIG de compromis nécessaires pour déployer des ressources importantes à un rythme soutenu :

Un montant total de 3,54 milliards de dollars a été mis à disposition pour C19RM 2021.  Sur ce montant, le comité d’investissement (CI) a approuvé des montants totalisant 3,194 milliards de dollars, répartis comme suit entre les objectifs clés :

 

 

Sur les montants approuvés, 2,12 milliards de dollars ont été dépensés en produits de santé.  Les catégories de coûts de santé les plus importantes étaient les suivantes : coûts liés à l’oxygène (24%), EPI (23%) et produits de diagnostic (21%).

Objectifs, portée et notation de l’audit

Cet audit a permis d’évaluer l’adéquation du soutien apporté par C19RM aux pays grâce au financement de C19RM approuvé par le CA du Fonds mondial.  L’audit a évalué :

1. La conception et l’efficacité du processus d’approbation de la C19RM 2021 et des rapports connexes au Conseil du Fonds mondial ; cela inclut la gouvernance, les processus, les systèmes, les outils et les personnes en place pour garantir que les demandes de financement sont traitées de manière robuste, que les fonds sont mis à disposition au niveau national et que le CA du Fonds mondial est continuellement informé des progrès.
2. La conception, et si possible la mise en œuvre, de mécanismes de suivi et de contrôle pour garantir une utilisation efficace et adéquate des fonds supplémentaires au niveau national.
3. L’utilisation en temps opportun des fonds de la C19RM 2020 mis à disposition au niveau national, dans la mesure du possible ; cela inclut l’identification des défis et des causes profondes empêchant l’utilisation efficace de ces fonds.

L’audit s’est concentré sur la conception et l’efficacité des composantes qui soutiennent la phase de mise en œuvre tournée vers l’avenir.  Dans la mesure du possible, l’audit a évalué l’utilisation des fonds de la C19RM 2020 et les défis à relever dans les pays en s’appuyant sur les audits nationaux du BIG.

La portée de l’audit excluait les processus suivants :

1. Méthode d’allocation C19RM 2021, à l’exception des ajustements qualitatifs effectués dans le cadre de l’examen et de l’approbation de la demande de financement.
2. L’enregistrement de passifs éventuels.
3. Les processus nationaux des chaînes d’approvisionnement relatifs aux investissements de C19RM.

Il n’a pas été possible pour le BIG d’examiner pleinement la mise en œuvre et l’utilisation de C19RM 2021, ou l’efficacité du cadre de suivi et de surveillance (S&S) dont la mise en œuvre n’était pas terminée au moment de l’audit.

Les processus de demande et d’approbation des subventions du CR19RM ont été examinés dans dix pays : Afrique du Sud, Guinée, Inde, Kenya, Malawi, Mozambique, Nigeria, Philippines, Tanzanie et Ukraine.

Les notes d’audit des objectifs étaient les suivantes :

 

Principales réalisations et bonnes pratiques

1. C19RM 2.0 a maintenu un rythme rapide d’approbation des demandes : Trois mois après son lancement, il avait attribué plus de fonds que l’ensemble de l’allocation 2020. Les taux d’approbation de C19RM 1.0 et 2.0 étaient similaires, ce qui constitue une réussite importante étant donné que C19RM 2.0 a dû traiter et approuver quatre fois plus de demandes de financement que C19RM 1.0 – voir le graphique suivant :

 

Taux d’attribution de C19RM 1.0 par rapport à C19RM 2.0 (en décembre 2021)

2. Amélioration de l’inclusivité : Le Secrétariat du Fonds mondial a déployé des efforts considérables pour renforcer l’inclusivité du processus du C19RM 2.0 en : (i) augmentant les budgets des Instances de coordination nationale (CCM) en 2021 pour soutenir un meilleur engagement des organisations de la société civile (OSC) et des populations clés et vulnérables (PCV) ; (ii) améliorant les formulaires et les directives et de candidature, y compris les listes obligatoires de priorités communautaires dans les demandes de financement (DDF) ; et (iii) augmentant les financements d’un Fonds d’investissement limité, géré au niveau central, utilisés pour renforcer l’engagement des OSC et des PCV.
3. Cadre S&S bien conçu : On constate une nette évolution positive en 2021 par rapport à 2020.  Pour le C19RM 2.0, le Secrétariat a élaboré un cadre général pour le suivi et de surveillance afin de répondre aux exigences du Conseil et de soutenir la prise de décision interne. Ses principaux piliers sont la matrice de risques et de contrôle, un cadre de suivi et d’évaluation, et l’assurance par l’agent local du fonds (LFA). Le Secrétariat a également déployé des efforts considérables pour développer des processus de données qui alimentent le cadre. Celui-ci va au-delà de ce qui était en place pour les subventions maladies et vise à renforcer la surveillance de l’ensemble du portefeuille.

Les principles difficultés

1. Une mise en œuvre rapide a mis en évidence les difficultés liées aux processus d’examen externe : Conformément à une décision du conseil d’administration, un examen externe par le comité d’approbation des subventions (GAC) et les partenaires du groupe consultatif technique (CTAG) de COVID-19 a été mis en place pour le C19RM 2.0, et a satisfait à toutes les exigences fixées dans le document du conseil d’administration.  Son application a entraîné des tensions dans sa mise en œuvre : deux tiers (67%) de tous les répondants du GAC-CTAG à l’enquête du BIG ont déclaré que le temps était insuffisant pour examiner de manière approfondie les demandes de financement, et 25% des répondants n’ont pas été en mesure d’examiner et de soumettre des commentaires à temps.
2. Problèmes de qualité des données dans les rapports sur les marchés publics en raison du recours à des outils et processus manuels : Les marchés publics représentent 66% du total des investissements de C19RM 2.0. À ce titre, le suivi du mécanisme d’approvisionnement groupé (PPM en anglais) et des marchés locaux est essentiel. De nouveaux processus et exigences en matière de rapportage ont été mis en place, notamment des processus/outils au niveau national et de nouveaux indicateurs clés de performance (ICP) du Secrétariat. Toutefois, des problèmes de qualité des données ont entravé l’efficacité du contrôle. En ce qui concerne les rapports sur les achats locaux dans les dix pays de l’échantillon, la quantité déclarée comme achetée localement était dix fois supérieure à la réalité. En ce qui concerne le PPM, des problèmes ont été constatés dans le calcul des indicateurs clés de performance communiqués au Secrétariat. Ces problèmes sont liés au fait que les rapports dépendent fortement de modèles Excel et de processus manuels à forte intensité de main-d’œuvre pour rassembler et analyser les données.
3. Utilisation sous-optimale du financement C19RM 2020, en raison de problèmes de gestion des achats et de la chaîne d’approvisionnement dans les pays.
4. Des processus permettant de soutenir efficacement l’optimisation des fonds entre les portefeuilles sont nécessaires : Ceux-ci permettraient de maximiser les économies futures et de réagir à des changements importants dans les hypothèses initiales ou à des modifications de l’environnement externe.
5. À l’avenir, le modèle de fonctionnement actuel doit faire l’objet d’une évaluation importante et minutieuse pour répondre aux urgences aiguës.

Conclusions de l’audit

1. Le financement lié au COVID a été examiné et approuvé rapidement, mais au détriment de la robustesse dans certains domaines clés :

Il s’agit de bons résultats par rapport à la version 1.0 de la C19RM, où seulement 56% des répondants de la CSO/PCV avaient déclaré que la consultation avait été suffisante :

1E.          Le processus d’examen externe a été établi et bien exécuté, mais sa mise en œuvre rapide a révélé des difficultés.

Pour mettre cela en contexte, le rapport explique que des examens externes ont été menés par les partenaires du GAC et du CTAG (notamment l’OMS, GAVI, Stop TB et l’UNICEF) parallèlement aux examens internes réalisés par les équipes du Secrétariat du Fonds mondial.Les examens externes ont évalué : (a) la solidité technique des demandes ; (b) l’alignement/la coordination des investissements entre les bailleurs de fonds et les parties prenantes nationales ; et (c) l’alignement sur les directives techniques de l’OMS et les plans nationaux de préparation.L’approche globale était la suivante : (i) informer les examinateurs externes qu’une nouvelle demande de financement était prête à être examinée et leur demander de fournir leur contribution dans un délai de trois jours ouvrables ; (ii) partager les documents de la demande de financement via une plateforme en ligne ; (iii) collecter les contributions des examinateurs externes à l’aide d’outils en ligne et les consolider dans un résumé qui a été partagé avec les équipes de pays ; et (iv) synthétiser les contributions des examinateurs externes et les réponses des équipes de pays et fournir la synthèse au Comité d’investissement pour informer la décision d’attribution.

Les défis de mise en œuvre relevés dans le rapport d’audit sont les suivants :

1. L’absence d’exigences minimales pour l’examen du GAC-CTAG qui a entraîné des différences dans la qualité des examens.
2. Le processus d’examen technique a été conçu avec une fenêtre de revue de 72 heures, conformément à la décision approuvée du Conseil, mettant l’accent sur la rapidité de l’examen. Cependant, dans sa mise en œuvre, cela a eu un impact sur la robustesse de l’examen, ce qui n’avait peut-être pas été prévu lors de la conception initiale. Les répondants du GAC-CTAG à l’enquête du BIG ont souligné que le temps était insuffisant pour examiner les demandes de financement :

1F.          Pour les investissements en oxygène, la priorité donnée à la rapidité et le manque de capacités techniques internes ont eu un impact sur l’anticipation des risques en aval.  Malgré les lacunes initiales dans les connaissances et la compréhension techniques, le Secrétariat a fait des efforts et des investissements importants pour améliorer sa compréhension technique interne de la fourniture d’oxygène, afin de renforcer le soutien aux pays.
1G.         Il était – et il reste – nécessaire de continuer à renforcer les personnes, les outils et les systèmes pour soutenir le C19RM 2021 tout au long de son cycle de vie.

2. Le cadre de S&S est complet, avec quelques défis initiaux dans le déploiement et la mise en œuvre.  Le rapport du BIG donne l’aperçu suivant de la structure de rapportage, de suivi et d’assurance du C19RM, ainsi que du calendrier et de l’état d’avancement du cadre de S&S :

2A.         En décembre 2021, le cadre de suivi et de surveillance (S&S) n’avait pas été entièrement mis en œuvre (voir la figure ci-dessous) ; des éléments importants pour le suivi en amont et le rapportage étaient en place depuis plusieurs mois, mais l’analyse pays et le rapportage des résultats à partir des sondages et des contrôles ponctuels restaient en cours :