OFM Edition 186, Article Number: 6
ABSTRACT
Cet article plaide pour que le Fonds mondial renforce sa collaboration avec les systèmes nationaux de redevabilité, notamment les institutions supérieures de contrôle, afin de remplacer les audits privés parallèles par des mécanismes publics durables. Face à la raréfaction des financements et à l’essor du cofinancement domestique, il soutient qu’intégrer les audits aux cadres nationaux accroîtrait la transparence, réduirait les coûts, renforcerait la capacité locale et garantirait une véritable appropriation de la gouvernance financière à long terme.
Un tournant pour la redevabilité financière
Depuis sa création en 2002, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme s’est bâti une réputation fondée sur une position intransigeante vis-à-vis de la corruption et de la mauvaise gestion. Sa politique de tolérance zéro et ses contrôles financiers rigoureux lui ont valu la confiance des donateurs et le respect des observateurs internationaux. Peu d’institutions de santé mondiale peuvent se targuer d’un bilan aussi constant en matière d’audits favorables et de transparence financière.
Pourtant, derrière ce succès se cache un paradoxe structurel. Afin de préserver son intégrité, le Fonds s’est historiquement appuyé sur des systèmes parallèles de redevabilité - principalement des cabinets d’audit privés, des agents fiduciaires et des prestataires de vérification engagés et payés directement par le Secrétariat. Ce modèle, bien qu’efficace pour protéger les ressources des donateurs, a aussi envoyé un message implicite : les institutions publiques nationales ne seraient pas dignes de confiance pour gérer ou superviser les investissements du Fonds mondial.
À l’heure où le financement de la santé mondiale entre dans une nouvelle ère - budgets plus serrés, augmentation du cofinancement domestique et évolution des priorités des donateurs , cette approche devient de plus en plus difficile à maintenir. La question n’est plus de savoir si ce modèle a fonctionné, mais s’il reste viable - ou juste - à long terme.
Une transition progressive vers les systèmes nationaux
Heureusement, le Fonds a commencé à collaborer plus directement avec les institutions nationales de redevabilité, notamment les Institutions supérieures de contrôle (ISC) et d’autres organes publics de supervision financière. Ces entités, constitutionnellement mandatées pour protéger les fonds publics, sont essentielles à toute culture durable de transparence.
Les progrès sont mesurables : en 2025, les ISC auditent les subventions du Fonds mondial dans plus de vingt pays, contre seulement huit en 2019. Cette expansion traduit non seulement une amélioration de la confiance, mais aussi la reconnaissance que durabilité et appropriation nationale doivent aller de pair avec la supervision des donateurs.
Cependant, des défis subsistent. Dans de nombreux contextes, le Fonds continue de recourir à des cabinets privés dont les services absorbent une part importante des budgets, alors que les institutions nationales d’audit pourraient fournir une qualité comparable à moindre coût, avec une légitimité juridique renforcée.
Les coûts et les compromis
L’expérience de plusieurs pays illustre à la fois le potentiel et les limites de ces approches.
Au Malawi, le Bureau national d’audit réalise désormais les audits des subventions du Fonds mondial sur la base d’un recouvrement des coûts. Cette collaboration s’est révélée à la fois efficace et formatrice : l’État renforce ses capacités, le Fonds conserve son assurance, et les coûts sont nettement inférieurs à ceux du modèle parallèle précédent.
En revanche, en Afrique du Sud, des auditeurs privés examinent encore les dépenses du Fonds. Pourtant, l’Auditeur général d’Afrique du Sud (AGSA) est considéré comme l’un des organes de contrôle les plus solides du continent - responsable de l’audit de l’ensemble du budget national de la santé et des programmes gouvernementaux de lutte contre le VIH, qui couvrent près des trois quarts de la riposte nationale. Lorsque les dépenses publiques nationales dépassent largement les contributions des donateurs, il semble logique que les mécanismes de redevabilité du Fonds s’alignent sur les systèmes nationaux déjà responsables de la majorité des investissements.
En cas d’irrégularités - qui paie ?
Lorsqu’une mauvaise utilisation des fonds est détectée - par les contrôles internes, les audits externes ou le Bureau de l’Inspecteur général (OIG) -, le Fonds mondial exige généralement un remboursement de la part de l’entité mise en cause.
Si cette entité est un organisme gouvernemental, tel qu’un ministère de la Santé, le remboursement provient souvent des recettes publiques. Résultat paradoxal : les citoyens paient deux fois - d’abord par une réduction de l’accès aux services, puis via des remboursements financés par l’impôt - tandis que les véritables responsables échappent souvent à toute poursuite.
Le Fonds mondial n’ayant pas autorité pour engager des poursuites, il doit compter sur les systèmes nationaux, qui peuvent se montrer réticents à agir à la demande d’un partenaire externe. Si les institutions nationales de redevabilité, telles que les ISC, étaient impliquées dès le départ, la détection et le suivi pourraient se faire dans un cadre national légitime - renforçant ainsi la dissuasion, la justice et la crédibilité.
Au-delà de l’argument des capacités
Les sceptiques invoquent souvent le manque d’indépendance, de compétences ou de volonté des ISC pour auditer les subventions du Fonds mondial. D’autres évoquent des obstacles juridiques limitant leur capacité à partager leurs conclusions avec les partenaires internationaux. Ces préoccupations ne sont pas infondées, mais elles ne justifient plus l’exclusion. Après plus de vingt ans d’opérations du Fonds en Afrique - et des milliards de dollars investis -, il est légitime de s’attendre à ce que le renforcement des capacités se transforme en renforcement de la confiance.
La véritable durabilité consiste à utiliser l’aide non pas pour contourner les systèmes locaux, mais pour les renforcer. Les mécanismes parallèles peuvent offrir un confort à court terme, mais ils sont structurellement intenables dans un contexte de baisse de l’aide et de responsabilisation accrue des pays. Les récentes perturbations dans les grands programmes d’aide sanitaire - y compris les incertitudes autour du financement américain de PEPFAR - rappellent les risques de systèmes de redevabilité dépendants de financements extérieurs.
Collaborer avec les institutions nationales n’est pas une solution de facilité - c’est un investissement stratégique dans l’architecture de gouvernance qui perdurera bien après la fin des projets financés par les donateurs.
Auditer l’ensemble du tableau - y compris le cofinancement domestique
Les auditeurs privés mandatés par le Fonds mondial se limitent aux dépenses financées par le Fonds lui-même. Ils n’examinent pas le cofinancement national, même lorsque les contributions domestiques représentent la majorité des dépenses. Il en résulte une importante lacune dans la supervision.
Les ISC, en revanche, peuvent auditer à la fois les fonds des donateurs et ceux de l’État, offrant ainsi une vision complète du financement de la santé. Leurs rapports - soumis aux parlements ou aux chefs d’État - bénéficient d’une légitimité institutionnelle et renforcent la transparence et la responsabilité budgétaire. Intégrer les audits du Fonds mondial dans ce cadre national plus large améliorerait la redevabilité, réduirait les duplications et favoriserait une véritable appropriation de la gouvernance financière.
Supervision programmatique : le défi de la chaîne d’approvisionnement
De nombreux rapports de l’OIG ont souligné les faiblesses récurrentes des chaînes d’approvisionnement en produits de santé : mauvaise tenue des registres, traçabilité limitée, et écarts dans les stocks. Ces problèmes ne sont pas seulement financiers - ils sont opérationnels, systémiques et intersectoriels.
Les audits financiers privés, souvent centrés sur la précision comptable, ne saisissent que rarement ces défaillances. Les organes nationaux d’audit et d’inspection, qui travaillent de manière transversale au sein des systèmes publics, sont souvent mieux placés pour les comprendre et y remédier. Leur proximité avec les processus gouvernementaux leur permet de formuler des recommandations pragmatiques et adaptées au contexte, améliorant ainsi à la fois la garantie fiduciaire et la prestation de services.
Du contrôle à la collaboration
Le cadre rigoureux de redevabilité du Fonds mondial a largement contribué à protéger les ressources et à préserver la confiance. Mais le contexte actuel exige une réorientation : passer d’un modèle fondé sur le contrôle externe à un modèle ancré dans la responsabilité partagée.
S’associer aux institutions nationales d’audit n’est pas un renoncement à l’exigence de qualité - c’est une occasion d’approfondir la redevabilité au sein même des systèmes qui soutiendront les réponses sanitaires une fois l’aide extérieure réduite.
En faisant confiance aux systèmes nationaux de redevabilité et en investissant en eux, le Fonds mondial peut consolider les fondations mêmes de la transparence et de l’intégrité qu’il défend depuis toujours - pour que chaque dollar dépensé laisse derrière lui un système public plus fort et plus digne de confiance.
Un tournant pour la redevabilité financière
Depuis sa création en 2002, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme s’est bâti une réputation fondée sur une position intransigeante vis-à-vis de la corruption et de la mauvaise gestion. Sa politique de tolérance zéro et ses contrôles financiers rigoureux lui ont valu la confiance des donateurs et le respect des observateurs internationaux. Peu d’institutions de santé mondiale peuvent se targuer d’un bilan aussi constant en matière d’audits favorables et de transparence financière.
Pourtant, derrière ce succès se cache un paradoxe structurel. Afin de préserver son intégrité, le Fonds s’est historiquement appuyé sur des systèmes parallèles de redevabilité - principalement des cabinets d’audit privés, des agents fiduciaires et des prestataires de vérification engagés et payés directement par le Secrétariat. Ce modèle, bien qu’efficace pour protéger les ressources des donateurs, a aussi envoyé un message implicite : les institutions publiques nationales ne seraient pas dignes de confiance pour gérer ou superviser les investissements du Fonds mondial.
À l’heure où le financement de la santé mondiale entre dans une nouvelle ère - budgets plus serrés, augmentation du cofinancement domestique et évolution des priorités des donateurs , cette approche devient de plus en plus difficile à maintenir. La question n’est plus de savoir si ce modèle a fonctionné, mais s’il reste viable - ou juste - à long terme.
Une transition progressive vers les systèmes nationaux
Heureusement, le Fonds a commencé à collaborer plus directement avec les institutions nationales de redevabilité, notamment les Institutions supérieures de contrôle (ISC) et d’autres organes publics de supervision financière. Ces entités, constitutionnellement mandatées pour protéger les fonds publics, sont essentielles à toute culture durable de transparence.
Les progrès sont mesurables : en 2025, les ISC auditent les subventions du Fonds mondial dans plus de vingt pays, contre seulement huit en 2019. Cette expansion traduit non seulement une amélioration de la confiance, mais aussi la reconnaissance que durabilité et appropriation nationale doivent aller de pair avec la supervision des donateurs.
Cependant, des défis subsistent. Dans de nombreux contextes, le Fonds continue de recourir à des cabinets privés dont les services absorbent une part importante des budgets, alors que les institutions nationales d’audit pourraient fournir une qualité comparable à moindre coût, avec une légitimité juridique renforcée.
Les coûts et les compromis
L’expérience de plusieurs pays illustre à la fois le potentiel et les limites de ces approches.
Au Malawi, le Bureau national d’audit réalise désormais les audits des subventions du Fonds mondial sur la base d’un recouvrement des coûts. Cette collaboration s’est révélée à la fois efficace et formatrice : l’État renforce ses capacités, le Fonds conserve son assurance, et les coûts sont nettement inférieurs à ceux du modèle parallèle précédent.
En revanche, en Afrique du Sud, des auditeurs privés examinent encore les dépenses du Fonds. Pourtant, l’Auditeur général d’Afrique du Sud (AGSA) est considéré comme l’un des organes de contrôle les plus solides du continent - responsable de l’audit de l’ensemble du budget national de la santé et des programmes gouvernementaux de lutte contre le VIH, qui couvrent près des trois quarts de la riposte nationale. Lorsque les dépenses publiques nationales dépassent largement les contributions des donateurs, il semble logique que les mécanismes de redevabilité du Fonds s’alignent sur les systèmes nationaux déjà responsables de la majorité des investissements.
En cas d’irrégularités - qui paie ?
Lorsqu’une mauvaise utilisation des fonds est détectée - par les contrôles internes, les audits externes ou le Bureau de l’Inspecteur général (OIG) -, le Fonds mondial exige généralement un remboursement de la part de l’entité mise en cause.
Si cette entité est un organisme gouvernemental, tel qu’un ministère de la Santé, le remboursement provient souvent des recettes publiques. Résultat paradoxal : les citoyens paient deux fois - d’abord par une réduction de l’accès aux services, puis via des remboursements financés par l’impôt - tandis que les véritables responsables échappent souvent à toute poursuite.
Le Fonds mondial n’ayant pas autorité pour engager des poursuites, il doit compter sur les systèmes nationaux, qui peuvent se montrer réticents à agir à la demande d’un partenaire externe. Si les institutions nationales de redevabilité, telles que les ISC, étaient impliquées dès le départ, la détection et le suivi pourraient se faire dans un cadre national légitime - renforçant ainsi la dissuasion, la justice et la crédibilité.
Au-delà de l’argument des capacités
Les sceptiques invoquent souvent le manque d’indépendance, de compétences ou de volonté des ISC pour auditer les subventions du Fonds mondial. D’autres évoquent des obstacles juridiques limitant leur capacité à partager leurs conclusions avec les partenaires internationaux. Ces préoccupations ne sont pas infondées, mais elles ne justifient plus l’exclusion. Après plus de vingt ans d’opérations du Fonds en Afrique - et des milliards de dollars investis -, il est légitime de s’attendre à ce que le renforcement des capacités se transforme en renforcement de la confiance.
La véritable durabilité consiste à utiliser l’aide non pas pour contourner les systèmes locaux, mais pour les renforcer. Les mécanismes parallèles peuvent offrir un confort à court terme, mais ils sont structurellement intenables dans un contexte de baisse de l’aide et de responsabilisation accrue des pays. Les récentes perturbations dans les grands programmes d’aide sanitaire - y compris les incertitudes autour du financement américain de PEPFAR - rappellent les risques de systèmes de redevabilité dépendants de financements extérieurs.
Collaborer avec les institutions nationales n’est pas une solution de facilité - c’est un investissement stratégique dans l’architecture de gouvernance qui perdurera bien après la fin des projets financés par les donateurs.
Auditer l’ensemble du tableau - y compris le cofinancement domestique
Les auditeurs privés mandatés par le Fonds mondial se limitent aux dépenses financées par le Fonds lui-même. Ils n’examinent pas le cofinancement national, même lorsque les contributions domestiques représentent la majorité des dépenses. Il en résulte une importante lacune dans la supervision.
Les ISC, en revanche, peuvent auditer à la fois les fonds des donateurs et ceux de l’État, offrant ainsi une vision complète du financement de la santé. Leurs rapports - soumis aux parlements ou aux chefs d’État - bénéficient d’une légitimité institutionnelle et renforcent la transparence et la responsabilité budgétaire. Intégrer les audits du Fonds mondial dans ce cadre national plus large améliorerait la redevabilité, réduirait les duplications et favoriserait une véritable appropriation de la gouvernance financière.
Supervision programmatique : le défi de la chaîne d’approvisionnement
De nombreux rapports de l’OIG ont souligné les faiblesses récurrentes des chaînes d’approvisionnement en produits de santé : mauvaise tenue des registres, traçabilité limitée, et écarts dans les stocks. Ces problèmes ne sont pas seulement financiers - ils sont opérationnels, systémiques et intersectoriels.
Les audits financiers privés, souvent centrés sur la précision comptable, ne saisissent que rarement ces défaillances. Les organes nationaux d’audit et d’inspection, qui travaillent de manière transversale au sein des systèmes publics, sont souvent mieux placés pour les comprendre et y remédier. Leur proximité avec les processus gouvernementaux leur permet de formuler des recommandations pragmatiques et adaptées au contexte, améliorant ainsi à la fois la garantie fiduciaire et la prestation de services.
Du contrôle à la collaboration
Le cadre rigoureux de redevabilité du Fonds mondial a largement contribué à protéger les ressources et à préserver la confiance. Mais le contexte actuel exige une réorientation : passer d’un modèle fondé sur le contrôle externe à un modèle ancré dans la responsabilité partagée.
S’associer aux institutions nationales d’audit n’est pas un renoncement à l’exigence de qualité - c’est une occasion d’approfondir la redevabilité au sein même des systèmes qui soutiendront les réponses sanitaires une fois l’aide extérieure réduite.
En faisant confiance aux systèmes nationaux de redevabilité et en investissant en eux, le Fonds mondial peut consolider les fondations mêmes de la transparence et de l’intégrité qu’il défend depuis toujours - pour que chaque dollar dépensé laisse derrière lui un système public plus fort et plus digne de confiance.
