OFM Edition 185, Article Number: 6
ABSTRACT
La politique de sauvegarde additionnelle (PSA) du Fonds mondial, établie en 2004, sert d'outil de mitigation des risques utilisés en dernier afin de protéger ses investissements dans le domaine de la santé dans des pays politiquement instables et institutionnellement faibles, en particulier en Afrique, où 17 des 29 pays figurent sur la liste du PSA font l'objet d'une surveillance prolongée, certains depuis plus de 15 ans. Bien qu'elle ait été conçue pour prévenir les interruptions de subventions et garantir la responsabilité, le PSA a été critiquée pour son manque apparent de stratégies de sortie claires, la lenteur de ses processus et le caractère limité du renforcement des capacités, ce qui a conduit à un audit du BIG en 2024 appelant à des réformes. En réponse, le Fonds mondial est en train d'affiner les critères de sortie, de renforcer les systèmes locaux et d'améliorer la transparence afin de permettre aux pays de sortir d’en sortir, en trouvant un équilibre entre les garanties financières et le besoin urgent de programmes de santé durables menés par les pays.
Introduction
La politique de sauvegarde additionnelle est une mesure d'atténuation des risques mise en place par le Fonds mondial en 2004 afin de « protéger » ses investissements dans les domaines de la mise en œuvre des subventions. Il s'agit d'un outil important de gestion des risques pour le Fonds mondial, qui fournit plusieurs garanties visant à atténuer les risques identifiés dans des contextes spécifiques aux pays sous PSA et est généralement mis en œuvre dans les pays connaissant une instabilité politique, géopolitique et institutionnelle, caractérisés par des systèmes de redevabilité faible.
Après plusieurs années de mise en œuvre sans évaluation réelle , la PSA a fait l'objet d'un audit par le BIG à la demande du Bureau de la Circonscription Africaine pour le Fonds mondial. Le rapport consultatif sur cette question a été publié en octobre 2024, avec quelques conclusions et des recommandations à l'intention du Fonds mondial, qui a commencé à mettre en œuvre certaines recommandations.
Le document examiné lors de la 28ème réunion du Comité Stratégique du Fonds mondial visait à informer les membres du comité des progrès réalisés jusqu'à présent.
La politique de sauvegarde additionnelles : principe et application
Comme mentionné précédemment, la PSA est un outil de gestion des risques utilisé par le Fonds mondial en dernier recours lorsque les risques liés au portefeuille et/ou à une maladie spécifique. Elle permet au Secrétariat de prendre les mesures nécessaires pour déterminer les modalités de mise en œuvre des subventions pendant une crise. Cette disposition vise à garantir une utilisation responsable des investissements du Fonds mondial, à prévenir les interruptions de subventions et à protéger les acquis dans la lutte contre trois maladies ainsi qu’à mettre en place de systèmes de santé résilients dans nos pays.
La PSA permet au Fonds mondial de sélectionner des entités chargées de la mise en œuvre, de manière tout à fait exceptionnelle, et peut appliquer des « mesures supplémentaires d'atténuation des risques », telles que l'introduction d'un agent fiscal, une politique restrictive ou une politique de trésorerie, qui ne sont pas spécifiques aux pays PSA. À tort ou à raison, la PSA est associée à la politique relative aux Contexte d’Intervention Difficiles, car de nombreux pays classés CID sont généralement concernés par l'ASP. Cependant, dans le passé, certains pays comme la Côte d'Ivoire, le Congo et, plus récemment, le Liberia qui ne sont pas classés CID, se sont vus appliquer l'ensemble des mesures PSA.
Fig. 1 Pays PSA dans le monde Source : Le Fonds mondial
Exemples d'invocation du PSA dans certains pays africains.
Burundi
- Sous PSA depuis décembre 2016, un an après une crise politique
- Raisons invoquées par le Fonds mondial pour appliquer la PSA : faiblesses importantes dans la gestion des programmes, caractérisées par des retards dans la mise en œuvre des activités
- Faible capacité d'absorption
- Faiblesse de la gouvernance des ICN
Congo
- Sous PSA depuis décembre 2017 en raison du non-respect de l'engagement de cofinancement, entraînant des ruptures de stock de médicaments antirétroviraux et antituberculeux.
- Faiblesses importantes identifiées dans la chaîne d'approvisionnement
Cette politique touche 29 pays, l'Afrique étant la région où l’on dénombre le plus de pays plus touchés par la PSA dans le monde, avec 17 pays concernés. Certains pays perçoivent cette politique comme une condamnation à perpétuité et pour cause il existe des pays qui y sont soumis depuis vingt ans ou plus
#
Pays
Date d'introduction
Années sous le régime ASP
1
Soudan du Sud
2005
20
2
Zimbabwe
2008
17
3
Mali
2009
16
4
Tchad
2009
16
5
Mauritanie
2010
15
6
Congo (République démocratique)
2011
14
7
Guinée-Bissau
2012
13
8
Niger
2012
13
9
Guinée
2013
12
10
République centrafricaine
2013
12
11
Nigéria
2015
10
12
Burundi
2016
9
13
Congo
2017
8
15
Angola
2018
9
16
Burkina Faso
2022
3
17
Libéria
2023
2
Le Fonds mondial est disposé à soutenir les pays
Même si la politique n'a pas été révisée ni mise à jour depuis lors, elle a été renforcée et encadrée par certaines dispositions. Vous trouverez ci-dessous un aperçu de l'évolution de la politique au fil des ans.
Fig. 2 : Progrès dans le déploiement et la révision du PSA Source : Le Fonds mondial
Comme indiqué précédemment, le PSA est utilisé comme un outil d'atténuation, et non pour punir les pays. Les circonscriptions africaines ayant demandé une révision de la politique, le secrétariat s'est engagé à mettre en œuvre les recommandations du BIG dont voici un bref résumé.
Conclusions et recommandations
Le BIG a mis en évidence quatre domaines qui sont les suivants :
1. Le recours à la PSA repose sur l'évaluation des risques et l'approbation : Les pays comprennent la logique, mais pas les implications. En août 2024, seuls 10 des 235 pays avaient satisfait aux critères de sortie, ce qui limite la planification et le suivi de la sortie.
2. La sélection des responsables de la mise en œuvre sont principalement dirigées par les ICN. Les subventions du PSA sont principalement gérées par des récipiendaires principaux internationaux, avec des contrôles fiscaux et de trésorerie visant à protéger les investissements, mais qui augmentent les coûts. Les processus opérationnels sont lents et le renforcement des capacités est limité.
3. Les rôles de suivi sont clairs, mais l'absence de critères de sortie clairs et de contrôles nuit à l'efficacité. Jusqu’ici, seuls trois portefeuilles ont été révoqués, et peu d'enseignements en ont été tirés.
4. Les questions transversales comprennent une communication inefficace utilisant un langage stigmatisant et une gouvernance fragmentée, auxquelles il a été remédié en nommant l'équipe ICOE.
De façon globale, les recommandations comprennent la définition de critères de sortie clairs, le renforcement du suivi, l'utilisation d'un langage simple et la clarification des rôles de l'équipe chargée de la mise en œuvre et des environnements opérationnels difficiles (ICOE).
En réponse aux conclusions du BIG...
Le Secrétariat du Fonds mondial a reconnu le rôle important du PSA pour garantir une utilisation responsable des investissements et préserver les progrès réalisés dans la lutte contre les trois maladies. À la suite d'un examen consultatif mené par le BIG, le Secrétariat a identifié les principaux domaines à améliorer dans l'application et l'exécution du PSA, notamment le suivi, la planification de la transition, le renforcement des capacités et la gouvernance interne. Un examen complet des pays sous PSA a récemment été entrepris afin de clarifier les raisons de leur inclusion, d'établir des critères de sortie clairs assortis d'étapes clés et d'élaborer des stratégies de sortie pertinentes. Cet examen, qui implique une consultation approfondie au sein du Secrétariat, devrait être achevé d'ici le quatrième trimestre 2024.
Afin de superviser efficacement le processus de sortie de la PSA le Secrétariat a l'intention d'impliquer activement les parties prenantes nationales en collaborant avec elles pour élaborer des plans de sortie du PSA personnalisés qui répondent à ces critères de sortie. Il renforcera les protocoles de communication afin d'améliorer la transparence et la clarté tout au long de la durée de la subvention, en établissant des étapes convenues pour l'engagement des parties prenantes. La priorité sera donnée aux activités de renforcement des capacités, en étroite collaboration entre les ICN et les principaux bénéficiaires afin de fournir un soutien technique et une coordination adaptée au contexte spécifique de chaque pays. Ces initiatives démontrent l'engagement du Secrétariat à améliorer la gouvernance du PSA et à aider les pays à sortir en douceur du PSA.
Le Secrétariat collabore avec chaque pays participant au PSA afin de jeter les bases d'une mise en œuvre efficace des subventions, dans le but d'assurer une transition durable vers le statut de PR national.
Fig. 3 Actions prioritaires pour 2025 source : Le Fonds mondial
À ce jour, le Secrétariat a amélioré le suivi de la sortie du PSA en effectuant des évaluations régulières et en renforçant la communication avec les parties prenantes afin de promouvoir la transparence et la responsabilité. Il fournit une assistance technique sur mesure pour renforcer les capacités nationales, notamment en mettant en place des unités de gestion et en élaborant des stratégies de sortie, afin d'accélérer la transition vers les récipiendaires principaux . Les critères de sortie sont en cours de révision afin d'être spécifiques, mesurables et basés sur les risques, avec des moyens de vérification clairs et des calendriers examinés par les équipes du Secrétariat afin de garantir la solidité des décisions. Le Secrétariat soutient les pays avec des stratégies de sortie adaptées, permettant à ceux qui disposent de capacités durables de sortir de la PSA et d'assumer la maîtrise nationale. La mise en œuvre du PSA implique d'équilibrer les risques tout en assurant la continuité du programme, en particulier dans les contextes fragiles. La stratégie comprend le suivi de la mise en œuvre et le soutien aux transitions en fonction des risques et de l'efficacité, ce qui nécessite une forte appropriation nationale.
Selon la déclaration des circonscriptions africaines lors du Comité stratégique, que nous avons pu consulter, la majorité des pays de l'Afrique de l’Est et Australe et de l'Afrique de l'Ouest et du Centre ont reçu leurs critères de sortie du PSA. Cependant, le sentiment d'une condamnation à perpétuité persiste, d'autant plus que le Fonds mondial continuera à sélectionner les entités chargées de la mise en œuvre dans ces pays. Toutefois, elles « soutiennent fermement l'engagement du Secrétariat à appuyer la transition vers les systèmes nationaux et à s'engager régulièrement dans le suivi des progrès de la PSA, en notant que toutes les parties prenantes nationales concernées (ministères, ICN et PR) et les institutions de contrôle doivent être associées à ce processus ».
Dans un contexte de contraintes financières, nous menons des expériences à l'échelle mondiale. Est-ce une bonne solution lorsque l'on sait que les ONG internationales perçoivent des frais de gestion qui pourraient servir à la mise en œuvre des subventions ? Ces contraintes financières mondiales devraient inciter à une plus grande appropriation par les pays et à des relations plus étroites avec les institutions supérieures de contrôle nationales.
Attendons voir...
Introduction
La politique de sauvegarde additionnelle est une mesure d'atténuation des risques mise en place par le Fonds mondial en 2004 afin de « protéger » ses investissements dans les domaines de la mise en œuvre des subventions. Il s'agit d'un outil important de gestion des risques pour le Fonds mondial, qui fournit plusieurs garanties visant à atténuer les risques identifiés dans des contextes spécifiques aux pays sous PSA et est généralement mis en œuvre dans les pays connaissant une instabilité politique, géopolitique et institutionnelle, caractérisés par des systèmes de redevabilité faible.
Après plusieurs années de mise en œuvre sans évaluation réelle , la PSA a fait l'objet d'un audit par le BIG à la demande du Bureau de la Circonscription Africaine pour le Fonds mondial. Le rapport consultatif sur cette question a été publié en octobre 2024, avec quelques conclusions et des recommandations à l'intention du Fonds mondial, qui a commencé à mettre en œuvre certaines recommandations.
Le document examiné lors de la 28ème réunion du Comité Stratégique du Fonds mondial visait à informer les membres du comité des progrès réalisés jusqu'à présent.
La politique de sauvegarde additionnelles : principe et application
Comme mentionné précédemment, la PSA est un outil de gestion des risques utilisé par le Fonds mondial en dernier recours lorsque les risques liés au portefeuille et/ou à une maladie spécifique. Elle permet au Secrétariat de prendre les mesures nécessaires pour déterminer les modalités de mise en œuvre des subventions pendant une crise. Cette disposition vise à garantir une utilisation responsable des investissements du Fonds mondial, à prévenir les interruptions de subventions et à protéger les acquis dans la lutte contre trois maladies ainsi qu’à mettre en place de systèmes de santé résilients dans nos pays.
La PSA permet au Fonds mondial de sélectionner des entités chargées de la mise en œuvre, de manière tout à fait exceptionnelle, et peut appliquer des « mesures supplémentaires d'atténuation des risques », telles que l'introduction d'un agent fiscal, une politique restrictive ou une politique de trésorerie, qui ne sont pas spécifiques aux pays PSA. À tort ou à raison, la PSA est associée à la politique relative aux Contexte d’Intervention Difficiles, car de nombreux pays classés CID sont généralement concernés par l'ASP. Cependant, dans le passé, certains pays comme la Côte d'Ivoire, le Congo et, plus récemment, le Liberia qui ne sont pas classés CID, se sont vus appliquer l'ensemble des mesures PSA.
Fig. 1 Pays PSA dans le monde Source : Le Fonds mondial
Exemples d'invocation du PSA dans certains pays africains.
Burundi
- Sous PSA depuis décembre 2016, un an après une crise politique
- Raisons invoquées par le Fonds mondial pour appliquer la PSA : faiblesses importantes dans la gestion des programmes, caractérisées par des retards dans la mise en œuvre des activités
- Faible capacité d'absorption
- Faiblesse de la gouvernance des ICN
Congo
- Sous PSA depuis décembre 2017 en raison du non-respect de l'engagement de cofinancement, entraînant des ruptures de stock de médicaments antirétroviraux et antituberculeux.
- Faiblesses importantes identifiées dans la chaîne d'approvisionnement
Cette politique touche 29 pays, l'Afrique étant la région où l’on dénombre le plus de pays plus touchés par la PSA dans le monde, avec 17 pays concernés. Certains pays perçoivent cette politique comme une condamnation à perpétuité et pour cause il existe des pays qui y sont soumis depuis vingt ans ou plus
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Pays |
Date d'introduction |
Années sous le régime ASP |
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1 |
Soudan du Sud |
2005 |
20 |
|
2 |
Zimbabwe |
2008 |
17 |
|
3 |
Mali |
2009 |
16 |
|
4 |
Tchad |
2009 |
16 |
|
5 |
Mauritanie |
2010 |
15 |
|
6 |
Congo (République démocratique) |
2011 |
14 |
|
7 |
Guinée-Bissau |
2012 |
13 |
|
8 |
Niger |
2012 |
13 |
|
9 |
Guinée |
2013 |
12 |
|
10 |
République centrafricaine |
2013 |
12 |
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11 |
Nigéria |
2015 |
10 |
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12 |
Burundi |
2016 |
9 |
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13 |
Congo |
2017 |
8 |
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15 |
Angola |
2018 |
9 |
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16 |
Burkina Faso |
2022 |
3 |
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Libéria |
2023 |
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Le Fonds mondial est disposé à soutenir les pays
Même si la politique n'a pas été révisée ni mise à jour depuis lors, elle a été renforcée et encadrée par certaines dispositions. Vous trouverez ci-dessous un aperçu de l'évolution de la politique au fil des ans.
Fig. 2 : Progrès dans le déploiement et la révision du PSA Source : Le Fonds mondial
Comme indiqué précédemment, le PSA est utilisé comme un outil d'atténuation, et non pour punir les pays. Les circonscriptions africaines ayant demandé une révision de la politique, le secrétariat s'est engagé à mettre en œuvre les recommandations du BIG dont voici un bref résumé.
Conclusions et recommandations
Le BIG a mis en évidence quatre domaines qui sont les suivants :
1. Le recours à la PSA repose sur l'évaluation des risques et l'approbation : Les pays comprennent la logique, mais pas les implications. En août 2024, seuls 10 des 235 pays avaient satisfait aux critères de sortie, ce qui limite la planification et le suivi de la sortie.
2. La sélection des responsables de la mise en œuvre sont principalement dirigées par les ICN. Les subventions du PSA sont principalement gérées par des récipiendaires principaux internationaux, avec des contrôles fiscaux et de trésorerie visant à protéger les investissements, mais qui augmentent les coûts. Les processus opérationnels sont lents et le renforcement des capacités est limité.
3. Les rôles de suivi sont clairs, mais l'absence de critères de sortie clairs et de contrôles nuit à l'efficacité. Jusqu’ici, seuls trois portefeuilles ont été révoqués, et peu d'enseignements en ont été tirés.
4. Les questions transversales comprennent une communication inefficace utilisant un langage stigmatisant et une gouvernance fragmentée, auxquelles il a été remédié en nommant l'équipe ICOE.
De façon globale, les recommandations comprennent la définition de critères de sortie clairs, le renforcement du suivi, l'utilisation d'un langage simple et la clarification des rôles de l'équipe chargée de la mise en œuvre et des environnements opérationnels difficiles (ICOE).
En réponse aux conclusions du BIG...
Le Secrétariat du Fonds mondial a reconnu le rôle important du PSA pour garantir une utilisation responsable des investissements et préserver les progrès réalisés dans la lutte contre les trois maladies. À la suite d'un examen consultatif mené par le BIG, le Secrétariat a identifié les principaux domaines à améliorer dans l'application et l'exécution du PSA, notamment le suivi, la planification de la transition, le renforcement des capacités et la gouvernance interne. Un examen complet des pays sous PSA a récemment été entrepris afin de clarifier les raisons de leur inclusion, d'établir des critères de sortie clairs assortis d'étapes clés et d'élaborer des stratégies de sortie pertinentes. Cet examen, qui implique une consultation approfondie au sein du Secrétariat, devrait être achevé d'ici le quatrième trimestre 2024.
Afin de superviser efficacement le processus de sortie de la PSA le Secrétariat a l'intention d'impliquer activement les parties prenantes nationales en collaborant avec elles pour élaborer des plans de sortie du PSA personnalisés qui répondent à ces critères de sortie. Il renforcera les protocoles de communication afin d'améliorer la transparence et la clarté tout au long de la durée de la subvention, en établissant des étapes convenues pour l'engagement des parties prenantes. La priorité sera donnée aux activités de renforcement des capacités, en étroite collaboration entre les ICN et les principaux bénéficiaires afin de fournir un soutien technique et une coordination adaptée au contexte spécifique de chaque pays. Ces initiatives démontrent l'engagement du Secrétariat à améliorer la gouvernance du PSA et à aider les pays à sortir en douceur du PSA.
Le Secrétariat collabore avec chaque pays participant au PSA afin de jeter les bases d'une mise en œuvre efficace des subventions, dans le but d'assurer une transition durable vers le statut de PR national.
Fig. 3 Actions prioritaires pour 2025 source : Le Fonds mondial
À ce jour, le Secrétariat a amélioré le suivi de la sortie du PSA en effectuant des évaluations régulières et en renforçant la communication avec les parties prenantes afin de promouvoir la transparence et la responsabilité. Il fournit une assistance technique sur mesure pour renforcer les capacités nationales, notamment en mettant en place des unités de gestion et en élaborant des stratégies de sortie, afin d'accélérer la transition vers les récipiendaires principaux . Les critères de sortie sont en cours de révision afin d'être spécifiques, mesurables et basés sur les risques, avec des moyens de vérification clairs et des calendriers examinés par les équipes du Secrétariat afin de garantir la solidité des décisions. Le Secrétariat soutient les pays avec des stratégies de sortie adaptées, permettant à ceux qui disposent de capacités durables de sortir de la PSA et d'assumer la maîtrise nationale. La mise en œuvre du PSA implique d'équilibrer les risques tout en assurant la continuité du programme, en particulier dans les contextes fragiles. La stratégie comprend le suivi de la mise en œuvre et le soutien aux transitions en fonction des risques et de l'efficacité, ce qui nécessite une forte appropriation nationale.
Selon la déclaration des circonscriptions africaines lors du Comité stratégique, que nous avons pu consulter, la majorité des pays de l'Afrique de l’Est et Australe et de l'Afrique de l'Ouest et du Centre ont reçu leurs critères de sortie du PSA. Cependant, le sentiment d'une condamnation à perpétuité persiste, d'autant plus que le Fonds mondial continuera à sélectionner les entités chargées de la mise en œuvre dans ces pays. Toutefois, elles « soutiennent fermement l'engagement du Secrétariat à appuyer la transition vers les systèmes nationaux et à s'engager régulièrement dans le suivi des progrès de la PSA, en notant que toutes les parties prenantes nationales concernées (ministères, ICN et PR) et les institutions de contrôle doivent être associées à ce processus ».
Dans un contexte de contraintes financières, nous menons des expériences à l'échelle mondiale. Est-ce une bonne solution lorsque l'on sait que les ONG internationales perçoivent des frais de gestion qui pourraient servir à la mise en œuvre des subventions ? Ces contraintes financières mondiales devraient inciter à une plus grande appropriation par les pays et à des relations plus étroites avec les institutions supérieures de contrôle nationales.
Attendons voir...
