LA POLITIQUE RELATIVE AUX CONTEXTES D’INTERVENTION DIFFICILES ET LA POLITIQUE DE SAUVEGARDE ADDITIONNELLE DU FONDS MONDIAL : DE QUOI SONT-ELLES LE NOM?

Author:

Ekelru Jessica et Christian Djoko

Article Type:

Article Number: 3

Cet article est une présentation critique de la Politique relative aux contextes d’intervention difficiles et de la Politique de Sauvegarde Additionnelle du Fonds mondial. Quels en sont les raisons d’être, les spécificités, les enjeux ou les zones d’ombre.

Le Fonds mondial est définitivement un écosystème vaste et complexe. Pour aussi nécessaires et intéressantes qu’elles soient, ces politiques ne sont pas toujours connues, comprises, accessibles ou acceptées. C’est le cas de la Politique relative aux contextes d’intervention difficiles (COE : Challenging operating Environments en anglais) et de la Politique de Sauvegarde Additionnelle (ASP-Additional Safeguard Policy en anglais). De quoi sont-elles le nom? Quels sont les spécificités, les différences, les finalités et les enjeux ? Quel bilan peut-on faire de ces différentes politiques quelques années après leur entrée en vigueur respective?  La suite de ce texte se propose de répondre à cette liste de question qui est loin d’être exhaustive.

Commençons par présenter les différentes politiques dans ce qu’elles ont de spécifique ou particulier.

 

Qu’est-ce que la Politique relative aux contextes d’intervention difficiles (CID) ? 

 

Approuvée par le Conseil d’Administration du Fonds mondial en 2016, la Politique relative aux contextes d’intervention difficiles est un outil, un instrument qui permet au Fonds mondial de différencier les approches opérationnelles pour améliorer l’efficacité de ses programmes et maximiser par la même occasion ses subventions/investissements dans les pays ou les régions qui connaissent des situations d’urgences extrêmes ou des instabilités aiguës ou chroniques. Plus explicitement, voici ci-dessous une liste de situations caractéristiques de ce que recouvre le vocable « contextes d’intervention difficiles ».

Source : Fonds mondial

 

Suivant l’approche du Fonds mondial, il y a actuellement 29 pays – 16 pays africains- identifiés comme étant des contextes d’intervention difficiles. Bien qu’ils représentent moins de 14 % de la population mondiale, les CID portent près du tiers de la charge de morbidité mondiale pour le VIH, la tuberculose et le paludisme et comptent pour environ 30 % des allocations du Fonds mondial: l’Afghanistan, le Burkina Faso, le Burundi, l’Érythrée, la Guinée, la Guinée-Bissau, Haïti, l’Irak, la République populaire démocratique de Corée, le Liban, le Liberia, le Mali, le Myanmar, le Nicaragua, le Niger, le Nigeria, le Pakistan, la Palestine, la République centrafricaine, la République Démocratique du Congo, la Sierra Leone, la Somalie, le Soudan, le Soudan du Sud, la Syrie, le Tchad, l’Ukraine, le Venezuela et le Yémen.

 

La Politique relative aux contextes d’intervention difficiles s’articule fondamentalement autour de 3 éléments essentiels :

1. L’innovation.

Le design normatif et opérationnel de la Politique accorde une large place à l’innovation. Il permet au Fonds mondial d’appliquer de nouvelles approches et mécanismes en fonction de la difficulté qui caractérise voire singularise un contexte. Si dans l’absolu, les programmes et investissements du Fonds mondial essayent toujours de tenir compte de la singularité des pays, cette attention est davantage requise et marquée lorsqu’il s’agit des contextes d’intervention difficiles. Ainsi, les approches et les mécanismes opérationnels (conception, gestion, contrôle externe des subventions, etc.) de mise en œuvre des programmes du Fonds mondial appliqués au Mali ne seront pas nécessairement ceux qui prévaudront pour le Nigeria ou l’Ukraine. Cette idée d’innovation est intimement liée à un autre élément essentiel : la flexibilité.

2. La flexibilité

Le design normatif et opérationnel de la Politique autorise également des flexibilités opérationnelles :

• • Clause de responsabilité limitée ;
  • Dérogation à l’obligation de cofinancement ;
  • Dispense de vérification des données du programme ;
  • Sélection et nomination directe du sous-récipiendaire et du prestataire de services ;
  • Renonciation à l’éligibilité à l’ICN ;
  • Prolongation du délai pour le rapport d’audit ;
  • Approche personnalisée, planification sur 24 mois au lieu de 3 ans ;
  • Soutien salarial provisoire au personnel national pour l’harmonisation des salaires ;
  • Sélection des partenaires par le principal récipiendaire sur la base des partenaires présélectionnés par le Fonds d’urgence

 

 Ainsi, contrairement aux approches classiques du Fonds mondial, dans les contextes d’interventions difficiles, les documents de candidature sont rédigés sur mesure, les délais peuvent être prolongés, la charge administrative est réduite, les dispositions contractuelles simplifiées pour fournir des services dans des zones difficilement accessibles et peu sécurisées. Précisons cependant que la Politique n’est pas une liste de flexibilités que les pays peuvent à leur gré choisir. Tant s’en faut. Les flexibilités doivent être justifiées, c’est-à-dire répondre à la difficulté du contexte et donc à la nécessité d’avoir une approche réactive et différentiée de nature à garantir l’efficacité des services.

3. Les partenariats

Autant cette Politique autorise une grande flexibilité dans le choix des partenariats, autant elle préconise l’intégration systématique de la collaboration opérationnelle avec les partenaires de développement, humanitaires, privés et non traditionnels.

 

En dépit des bonnes intentions qu’elle couve, cette politique comporte cependant des lacunes stratégiques et opérationnelles. C’est en tout cas ce qui ressort des conclusions d’une évaluation récente du Groupe de référence pour l’évaluation technique (TERG) indépendant du Fonds mondial. Nous en avons fait un large écho dans un article publié dans l’OFM-136 que vous pouvez retrouver ici.

 

Qu’est-ce que la Politique de Sauvegarde Additionnelle ? 

 

Entrée en vigueur en 2004, la Politique de Sauvegarde Additionnelle est invoquée pour permettre au Fonds mondial d’instituer des mesures d’atténuation des risques en cas de risques significatifs dans un portefeuille ou une composante.

 

Le Fonds mondial a récemment placé le Burkina Faso sous mesures de PSA. Dans une lettre adressée en décembre 2022 au ministre de la Santé et de l’Hygiène Publique du Burkina Faso, il précise que :

« 1. Le Secrétariat du Fonds mondial travaillera avec le Ministère de la Santé et le CCM renouvelé, les Récipiendaires Principaux, les programmes et les Partenaires pour identifier et contractualiser avec les Organisations humanitaires, internationales et locales pertinentes (par le biais de contrat de prestation de services) afin d’assurer la mise en œuvre des activités dans les zones à défis sécuritaires pendant la période restante de mise en œuvre des subventions en cours ; soit jusqu’en fin décembre 2023.

2. Le Secrétariat du Fonds mondial pourra, par l’intermédiaire des Récipiendaires Principaux, explorer et contracter avec des Organisations Humanitaires, Internationales et locales (si possible) en tant que prestataires de services, pour assurer la couverture en soins et produits de santé des personnes déplacées dans les différentes régions du pays.

3. Le Secrétariat du Fonds mondial étudiera la possibilité de passer des contrats, si nécessaire, par l’intermédiaire des Récipiendaires Principaux ; avec des ONG humanitaires et des Agences des Nations Unies du Cluster Logistique ainsi que des entités privées pertinentes, pour soutenir la distribution sécurisée des produits de santé aux populations déplacées ou difficiles à atteindre.

4. Le Secrétariat du Fonds mondial pourra décaisser directement les fonds aux Organisations prestataires de services pour la mise en œuvre des activités ciblées objet des contrats.

5. Le Secrétariat du Fonds mondial décidera d’une approche de sélection du ou des Récipiendaires Principaux pour la période d’allocation 2023-2025 et désignera ou sélectionnera si nécessaire le ou les Récipiendaires Principaux pour la prochaine période de mise en œuvre des subventions. »

 

Autant dire que lorsqu’elle est appliquée comme c’est actuellement le cas dans 29 pays à travers le monde, cette Politique accorde un certain nombre de prérogatives importantes au Fonds mondial. Pouvant être invoquée à n’importe quel stade du cycle de vie d’une subvention, elle permet au Fonds mondial de jouer le rôle principal dans l’identification et la décision relative aux arrangements et dispositifs de mise en œuvre, notamment la sélection des récipiendaires principaux, des sous-récipiendaires et autres partenaires de mise en œuvre, l’installation d’agents fiscaux/fiduciaires, l’utilisation du mécanisme d’achat groupé, l’application de la Politique de trésorerie sujette à conditions/politique de « trésorerie zéro ».

 

Précisons immédiatement que la politique de « trésorerie zéro » peut également être mise en œuvre lorsque le Secrétariat applique la PSA pour un pays donné, cependant l’application de la PSA ne conduit pas automatiquement à une politique de « trésorerie zéro ».

 

Cela dit, pour le Fonds mondial, l’invocation de la PSA est toujours subordonnée à une évaluation des risques. Voici ci-dessous le schématiquement présenté les étapes l’évaluation en question et le processus d’application de la PSA.

 

 

Comme on peut le constater, en dépit de quelques chevauchements, la Politique relative aux contextes d’intervention difficiles n’est pas similaire à la Politique de Sauvegarde Additionnelle. Toutefois, la Politique relative aux CID et la PSA plus encore, cristallisent depuis plusieurs années un ensemble de récriminations dont le Fonds mondial ne peut faire l’économie. S’il est vrai que l’un promet l’innovation et la flexibilité, l’autre est assez limitatif. Malheureusement les deux politiques sont appliquées ensemble dans plusieurs pays comme vous pouvez le constater dans le tableau ci-dessous. Un représentant d’un pays qui n’a pas voulu être nommé a laissé entendre que l’application simultanée de ces deux politiques dans certains pays est quelques fois paradoxale. Selon lui, on donne d’une main ce qu’on reprend de l’autre main. Nous avons récemment publié deux articles qui mettaient en relief les récriminations adressées à la PSA. L’un portait sur le Burkina Faso et l’autre sur le Burundi. Nous invitions à les lire ou relire.

Que reproche-t-on fondamentalement à la PSA?

 

C’est probablement l’African Constituency Bureau (ACB) qui a le mieux exprimé les réserves – sur fond de limitations et défis – à l’égard de cette Politique. Dans un document destiné aux réunions préparatoires du Conseil d’administration du Fonds mondial prévu à Hanoï (Viêt-Nam) du 8 au 12 mai 2023, la Circonscription africaine affirme ce qui suit :

 

« Vingt ans après que le Fonds mondial a commencé à investir dans nos pays, les risques de fraude et de passation de marchés liés aux subventions ne semblent pas disparaître. Pire encore, dans les pays soumis à la Politique de Sauvegarde Additionnelle (PSA), où le Secrétariat choisit littéralement les responsables de la mise en œuvre et les contractants, donne un avis de non-objection avant que la plupart des activités n’aient lieu et exerce directement d’autres formes de contrôle, les risques continuent de se matérialiser de manière créative.

 

Les dernières enquêtes du Bureau de l’Inspecteur Général ont révélé le vol de moustiquaires à la suite d’une manipulation de données en Guinée, un pays qui fait l’objet d’une PSA depuis une décennie et où une organisation internationale non gouvernementale choisie par le Secrétariat est le bénéficiaire principal. Les moustiquaires ont été détournées pour être vendues au Mali voisin, un pays également géré par la PSA.

 

Certains diront que sans ces mesures, d’autres risques se matérialiseront. D’autres diront que les risques se sont matérialisés parce que les mesures d’atténuation laissent d’importantes lacunes à l’insu du Secrétariat. Il est probable que tous s’accordent à dire que cette politique adoptée en 2004 doit être évaluée après 19 ans d’application. Est-elle adaptée à son objectif ? Qu’est-ce qui fonctionne bien et qu’est-ce qui ne fonctionne pas ? En avons-nous pour notre argent ?

 

Cette évaluation est d’autant plus nécessaire que la liste des pays relevant de la PSA recoupe largement celle des pays relevant de contextes d’intervention difficiles. Ces pays aux contextes d’intervention difficiles représentent environ 30 % de la dotation du Fonds mondial et 30 % de la charge de morbidité mondiale pour les trois maladies. Nous devons réussir à atteindre nos objectifs stratégiques dans les pays classés dans la catégorie « contextes d’intervention difficiles » et gérés dans la catégorie PSA. »

 

Précisons immédiatement que cette position est loin d’être nouvelle. Cela fait déjà plusieurs années que les pays invitent le Fonds mondial à procéder à la mise en place d’une stratégie de sortie – avec des étapes claires que l’on pourrait vérifier de manière indépendante-, mais surtout à une évaluation de la Politique. Pour mieux avancer, il faut parfois regarder dans le rétroviseur.