En réponse à une demande du Conseil d'administration du Fonds mondial, le Groupe technique de référence en évaluation (TERG) a commandé une évaluation du mécanisme de riposte COVID-19 (C19RM). L'évaluation indépendante, menée par Pharos, a couvert le C19RM 1.0 (entre avril 2020 et juin 2021) mais pas la deuxième période du C19RM 2.0. Elle a été conçue dans le but de fournir des informations au Comité stratégique (CS) sous la forme de leçons apprises ainsi que la réaction du Fonds mondial à ces leçons, et a été publiée en juin 2023.
Le rapport met en évidence des recommandations visant à améliorer la situation et des enseignements pour le Fonds et d'autres organisations qui apportent des financements aux pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (PRITI) pour la préparation et la lutte contre les pandémies. Ces recommandations sont d'autant plus pertinentes que le nouveau Fonds de lutte contre les pandémies est lancé et que l'OMS et d'autres organisations s'efforcent de mobiliser davantage de soutien pour la préparation, la riposte et la résilience aux urgences sanitaires (HEPR).
Selon le rapport, le C19RM 1.0 a été un investissement important dans l’ensemble entre 2020 et 2021. Il sera toutefois nécessaire d’analyser de manière plus détaillée l’importance de cet investissement, lorsque les données seront disponibles, pour savoir si la riposte était la solution idéale pour atténuer l’impact de la COVID sur les programmes de lutte contre le VIH, la tuberculose et le paludisme (VTP). Cela dit, au cours de la première année de la pandémie, diverses innovations ont été initiées, une grande quantité de produits a été achetée et distribuée et des mesures importantes ont été prises pour développer les compétences au niveau international afin d’aider à gérer les ripostes à une épidémie mondiale.
Nous examinons plus en détail les résultats et les recommandations ci-dessous, sur la base du document de position détaillée du TERG, de la réaction de la Direction et du rapport final qui est disponible ici.

Contexte
En réponse à la pandémie de COVID-19, le Fonds mondial s’est engagé à protéger les acquis des programmes VTP (VIH, tuberculose et paludisme) des effets de la pandémie de COVID, tout en aidant les pays à lutter directement contre la COVID-19 et à mettre en place des systèmes de santé et des systèmes communautaires plus solides et plus résilients. En mars 2020, le Fonds mondial a décidé d’autoriser la reprogrammation des subventions existantes (232 millions de dollars de « flexibilités » ont finalement été approuvés) et, en avril 2020, il a mis en place un nouveau mécanisme de financement, le C19RM. Dans le cadre du C19RM, 757 millions de dollars ont été alloués en 2020 et 3,2 milliards de dollars en 2021 pour soutenir 129 pays et régions. Au total, ce sont près de 4 milliards de dollars qui ont été alloués en plus des « flexibilités ».

Objectifs, portée et contributions de l’évaluation
Les principaux objectifs de l’évaluation étaient les suivants :

1. Établir la pertinence et l’adéquation des investissements dans le cadre du C19RM ;
2. Analyser si, dans quelle mesure et pourquoi le C19RM a réussi à atténuer l’impact de la pandémie de COVID-19 sur le VTP et la santé publique en général, en accordant une attention particulière à la protection des droits humains et des populations clés et vulnérables ;
3. Assess how effectively C19RM assisted low- and middle-income countries to fight COVID-19 directly and to strengthen health and community systems to prepare these countries to prevent, detect, and respond to future pandemics ;
4. Évaluer l’efficacité du mécanisme C19RM en ce qui concerne l’assistance aux pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure pour lutter directement contre la COVID-19 et renforcer les systèmes sanitaires et communautaires afin de préparer ces pays à la prévention, à la détection et à la riposte à de futures pandémies ;
5. Évaluer les résultats et les mérites de la coordination mondiale pour le déploiement des subventions du C19RM dans le cadre du partenariat Access to COVID Technology Accelerator (Accélérateur technologique de lutte contre la COVID (ACT-A)), en accordant une attention particulière aux éventuels doubles emplois et aux lacunes importantes à l’interface avec d’autres bailleurs de fonds et
6. Fournir les leçons apprises en vue de contribuer à l'amélioration des futures subventions du C19RM et de la capacité du Fonds mondial à faire face aux futures pandémies, en particulier à la lumière de la grande conversation mondiale en cours concernant une nouvelle architecture et un nouveau financement pour les pandémies.

Méthodologie
Outre l’analyse des données quantitatives et qualitatives, l’équipe en charge de l’évaluation a mené huit études de cas des pays (en Afrique du Sud, en Angola, au Malawi, au Pérou, au Rwanda, au Salvador, en Ukraine et au Viêt Nam), comprenant plus d’une centaine d’entretiens avec des informateurs clés (EIC), des représentants du gouvernement, des instances de coordination nationale, des principaux récipiendaires (PR), des organisations de la société civile et des organisations internationales non gouvernementales, ainsi que des partenaires au développement. En plus de ces entretiens, l’équipe a passé en revue de nombreux documents des pays (propositions de subventions, rapports de performance et lettres relatives au C19RM), politiques des institutions gouvernementales nationales (stratégies et plans nationaux pour la riposte à la COVID-19, plans visant à atténuer les perturbations dans la fourniture de services liés au VTP) et documents des partenaires aux niveaux national et mondial (Banque africaine de développement, Banque mondiale, OMS et OPS).

Conclusions
Le TERG a reconnu que cette évaluation est, à bien des égards, différente de celles qu’il commande habituellement. Tout d’abord, le C19RM a été créé très rapidement et non dans le cadre du modèle opérationnel habituel, même s’il y a eu des chevauchements considérables. Deuxièmement, il a vu le jour en raison des crises déclenchées par une épidémie récente et peu connue. Enfin, le fait que de nombreux membres du personnel du Secrétariat et d’autres personnes aient été occupés à la gestion de la pandémie et de son impact sur les trois maladies a entraîné des conditions exceptionnellement difficiles pour l’évaluation.
Malgré ces contraintes, l’équipe chargée de l’évaluation a fait des découvertes intéressantes qui peuvent être traduites en enseignements et en recommandations pour éclairer le rôle du Fonds mondial en cas de pandémies à l’avenir. L’équipe responsable de l’évaluation a identifié dix  principaux points regroupés autour de cinq thèmes: Suivi et évaluation ; Gouvernance du Fonds mondial et des processus des pays; Mesure d’atténuation; Approvisionnement/Riposte directe contre la Covid; et systèmes de santé et communautaires. Ces constats sont regroupés sous 10 recommandations prioritaires de « premier niveau » (bien que le rapport final contienne six autres recommandations).
Les 10 recommandations de premier niveau sont présentées ci-dessous, accompagnées d’une colonne indiquant les progrès déjà réalisés par le Secrétariat dans la mise en œuvre de chaque recommandation (tableau 1)

Réponse du TERG
Le TERG a fourni des réponses à chacune des dix recommandations ci-dessus, lesquelles peuvent être lues dans le rapport d’évaluation.
Dans l’ensemble, le TERG a considéré que l’évaluation était rigoureuse et qu’elle avait été réalisée dans des délais très courts. De façon globale, le Groupe a approuvé les déclarations suivantes sur les résultats :
« Dans l’ensemble, le Fonds mondial a montré, grâce au C19RM 1.0, qu’il pouvait mettre à profit nombre de ses atouts existants (techniques, opérationnels, partenariats) et adopter de nouvelles méthodes de travail pour une riposte rapide et efficace à une pandémie mondiale telle que la COVID-19.
Dans le même temps, le Fonds mondial a eu du mal, dans plusieurs domaines, à utiliser son modèle préexistant pour agir de manière efficace au cours d’une pandémie à évolution rapide ».
Le TERG a reconnu que le rapport d’évaluation a fait référence à la sélection des cas par pays comme n’étant pas optimale, avec des possibilités d’amélioration en vue de la sélection d’un échantillon plus équilibré à l’avenir. Bien que la sélection des pays ait été convenue avec la Division en charge de la gestion des subventions du Secrétariat, le temps pris pour parvenir à un consensus sur les pays disponibles pour participer à l’évaluation a été excessivement long et des retards ont été enregistrés. La sélection finale n’a pas été aussi équilibrée que le TERG l’aurait souhaité en ce qui concerne les preuves disponibles à collecter. L’un des facteurs atténuants est que les pays n’ont pas été sélectionnés en raison du fait que les équipes pays étaient confrontées à certaines réalités opérationnelles et étaient concentrées sur la livraison dans un contexte de perturbations liées à la COVID. Le TERG a reconnu que le partage des données aurait pu se faire plus rapidement, mais la plupart des documents disponibles ont été partagés avec les évaluateurs, bien que certains d’entre eux soient arrivés très tard dans le processus d’évaluation, ce qui a rendu difficile la réalisation d’une analyse adéquate.

Observations générales sur les recommandations
Le TERG a relevé que le C19RM 1.0 répondait à une situation d’urgence et que le Fonds mondial est parvenu à fournir des ressources aux pays rapidement, de manière pertinente et appropriée, au moment où ils en avaient le plus besoin, ce que d’autres organisations n’ont pas été en mesure de faire.
Le TERG a encouragé le Secrétariat à envisager de futures stratégies de préparation et de riposte aux pandémies (PPR) et à renforcer les systèmes d’urgence en cas de pandémie, sur la base de l’expérience du C19RM et des conclusions et recommandations de cette évaluation. En outre, le TERG a noté qu’il existe des stratégies mondiales (par exemple, autour du Règlement sanitaire international) susceptibles d’aider le Fonds mondial à coordonner et à mettre en synergie son rôle en matière de préparation et de riposte aux pandémies, avec d’autres partenaires mondiaux tels que le Fonds de lutte contre les pandémies.
Le Groupe technique a noté avec satisfaction que le Groupe indépendant pour la préparation et la riposte aux pandémies a fait un appel en faveur de l’élaboration d’une déclaration politique et d’une « feuille de route en vue d’une réforme cohérente et transformatrice » et a également recommandé une évaluation indépendante de l’ACT-A. Toutefois, selon le TERG, les recommandations relatives à la GAS sont partielles et ne répondent que de manière marginale aux problèmes décrits dans les conclusions.
Le TERG a également souligné que l’évaluation fournissait peu d’informations sur les performances du C19RM en ce qui concerne le RSC et le RSS. La réalité est qu’en 2020, le monde était bouleversé par la COVID-19, avec peu de connaissances et de compréhension de l’épidémie. La majeure partie du financement a été consacrée à l’atténuation de l’impact par l’achat des produits de base nécessaires dans ce contexte. Cependant, le RSS est essentiel à la nouvelle stratégie du Fonds mondial et la PPR en est une composante. Le TERG a estimé que si le Fonds mondial entend avoir un impact significatif en matière de RSS, il devra y consacrer davantage de fonds et devra être en mesure de faire preuve de transparence quant à l’utilisation de ces fonds, en améliorant la classification et la normalisation des éléments du RSS.
De même, le TERG a également noté que cette évaluation ne disposait pas de suffisamment de preuves pour tirer des conclusions définitives sur l’impact des subventions du C19RM 1.0 sur l’atténuation du VIH, de la tuberculose et du paludisme ou sur les investissements des pays dans ces maladies.

Conclusion
Les conclusions de cette évaluation suggèrent que le C19RM 1.0 a été un investissement important pour la période 2020/2021, en contribuant à atténuer l’impact du COVID sur les programmes de lutte contre le VIH, la tuberculose et le paludisme et en fournissant des produits et des services précieux pour lutter directement contre la COVID dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire. Toutefois, les leçons à tirer pour améliorer l’atténuation et l’optimisation des investissements du Fonds mondial dans ce domaine ne sont pas encore clairement établies.  La rapidité d’approbation des subventions n’a pas été entièrement compensée par une mise en œuvre rapide, en partie à cause des limites du modèle opérationnel existant du Fonds mondial et de son adaptation à une pandémie émergeant rapidement et imprévisible. Les systèmes de suivi au cours de la période 2020/21 ont eu du mal à suivre et à rendre compte des résultats financiers, d’approvisionnement et programmatiques, situation qui s’est améliorée au cours de la deuxième année. Les investissements du C19RM dans les systèmes de santé nationaux pour aider les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire à assurer la préparation à de futures pandémies et leur prévention étaient modestes pour la période 2020/21, mais ont enregistré une augmentation significative au cours des deux dernières années. Dans l’ensemble, les pays à revenu intermédiaire, de la tranche inférieure ont bénéficié des efforts du Fonds dans le cadre du C19RM, et le Fonds a démontré sa capacité à mettre à profit ses systèmes existants, son savoir-faire et ses partenariats pour faire face à une pandémie mondiale.
Robert Hecht, fondateur et président du Pharos Global Health, a déclaré : « Nous avons constaté que le Fonds mondial a fait preuve de réactivité et de créativité dans l’utilisation de ses ressources pour aider les pays à protéger leurs programmes de lutte contre le VIH, la tuberculose et le paludisme pendant la COVID-19 et pour lutter directement contre la pandémie. Des succès remarquables ont été enregistrés. Toutefois, toutes les mesures n’ont pas fonctionné, de nombreuses lacunes et insuffisances ont été constatées, comme on peut s’y attendre face à une nouvelle épidémie mondiale imprévisible. L’essentiel pour le Fonds mondial est de tirer les leçons de ces premiers hauts et bas et de mettre en place des systèmes plus solides pour l’avenir. Le Fonds dispose d’un potentiel considérable à cet égard ».