OFM Edition 146, Article Number: 5
La faiblesse des contrôles suscite de nouvelles questions
ANALYSE
Author:
Oliver Campbell White
Date:
2023-04-20
ABSTRACT
Le rapport d'enquête du Bureau de l'Inspecteur général sur les subventions du Fonds mondial au Kenya se penche sur les pratiques frauduleuses et collusoires au sein du Programme national de lutte contre le SIDA et les IST du Kenya qui est une unité du ministère de la Santé, notamment en ce qui concerne le processus de sélection des hôtels pour les activités programmatiques et les paiements frauduleux aux prestataires. Le rapport décrit le travail et les résultats de l'enquête, ainsi que les mesures correctives convenues par le ministère de la Santé et le Secrétariat du Fonds mondial. Cette enquête confirme l'importance du rôle de l'agent local du Fonds. Toutefois, au regard des dispositions institutionnelles de la fonction publique, il est difficile d’imaginer comment les changements promis pourront être effectués.
Contexte
Le 5 décembre 2022, le Bureau de l'Inspecteur Général (BIG) a publié son rapport d'enquête sur des pratiques frauduleuses et collusoires au sein du Programme National de Lutte contre le SIDA et les IST (NASCOP) du Kenya, une unité du ministère de la Santé. Le NASCOP est un sous-récipiendaire (SR) du Trésor national, qui est le principal récipiendaire (PR) gouvernemental pour la subvention VIH. Le rapport est disponible ici.
Pour la période de mise en œuvre du nouveau modèle de financement (NMF) 2, un budget total de 25,58 millions de dollars US avait été accordé au NASCOP. Sur ce budget, le NASCOP a enregistré un total de 1,4 million de dollars en frais d'hôtel, impliquant 238 hôtels différents. Au cours de la même période, le NASCOP a également enregistré un total de 1,4 million de dollars US en paiements effectués pour des frais d'impression. Ces paiements ont été effectués par le biais de différents transferts électroniques de fonds (TEF) qui comprenaient souvent plusieurs paiements regroupés et présentés à la banque par le biais d'un seul chèque bancaire.
Pour ce qui est de la gestion des subventions, pour la période du NFM2, la performance de la subvention VIH a reçu la note "B1" (ce qui indique des progrès de 60 à 89 % dans la mise en œuvre de diverses activités au cours de cette période) et le Secrétariat considère que les risques associés au niveau du pays sont élevés. Pour la période de mise en œuvre du NFM3, la subvention a été notée (sur une échelle de A à E).
En juin 2021, le Secrétariat du Fonds mondial a informé le BIG que son Agent local du Fonds (LFA) avait relevé des signaux d'alerte lors des contrôles financiers du NASCOP au cours de la dernière revue des progrès accomplis et des décaissements. Ces signaux d'alerte comprenaient des paiements irréguliers à plusieurs établissements hôteliers qui avaient prétendument soumis des offres non retenues et qui ont par la suite déclaré qu'ils n'avaient, en fait, soumis aucun devis. La revue du LFA a également relevé des dépenses en impressions payées à des tiers sans pièces justificatives.
Sur la base des constats du LFA, le Secrétariat du Fonds mondial avait réclamé le remboursement des paiements frauduleux effectués à des tiers pour un montant de 42 295 dollars US et des dépenses non conformes identifiées lors des examens des frais d'hôtel pour un montant de 13 777 dollars US. Le rapport de l'enquête ne précise pas si ces sommes ont été remboursées.
L'enquête du BIG reposait sur les problèmes identifiés par le LFA. Elle incluait également des frais d'hôtel et d'impression au cours de la période de mise en œuvre du NFM2. Pour la période de mise en œuvre du NFM2, un budget total de 25,58 millions de dollars US avait été accordé au NASCOP. Sur ce budget, le NASCOP a enregistré un total de 1,4 million de dollars de frais d'hôtel impliquant 238 hôtels différents. Au cours de la même période, le NASCOP a également enregistré un total de 1,4 million de dollars en paiements effectués pour des frais d'impression.
L'enquête s'est concentrée sur l'identification des personnes responsables des activités frauduleuses et sur la question de savoir si les pratiques frauduleuses identifiées par le LFA étaient de nature opportuniste ou représentaient des actes répréhensibles plus courants.
Premier constat
L'enquête a révélé des pratiques frauduleuses et collusoires systématiques dans le processus de sélection des hôtels au NASCOP au cours de la période de mise en œuvre du NFM2, qui sont décrites dans le rapport.
En vérifiant l'échantillon, le BIG a identifié une surévaluation de 29 992 dollars et un montant non conforme de 204 511 dollars résultant de pratiques frauduleuses et collusoires. En outre, si la surévaluation des contrats se poursuivait au même rythme que celui identifié dans l'échantillon du BIG, les pertes pour le Fonds mondial pourraient être estimées à près de 263 572 dollars US (représentant 18,7 % des dépenses totales du NASCOP pour les frais d'hôtel).
Sur la base de la nature systématique des fraudes découvertes par le BIG au sein du NASCOP, notamment de faux devis, une collusion avec les hôteliers et la confirmation d'une surévaluation de 18,7 % dans les contrats avec les hôtels, le BIG considère que la totalité des 1,4 million de dollars dépensés par le NASCOP en frais d'hôtel a potentiellement été entachée de pratiques frauduleuses.
Deuxième constat
Les paiements effectués pour des services d'impression à trois fournisseurs sans pièces justificatives ont donné lieu à un montant non conforme de 16 948 dollars, que le BIG considère comme potentiellement recouvrable.
Troisième constat
L'absence de séparation des tâches, la faiblesse du système de gestion financière et le manque de transparence des documents bancaires du NASCOP ont créé un environnement propice à des pratiques proscrites.
Mesures correctives
Le NASCOP n'emploie plus les deux personnes (responsable des achats et comptable) impliquées dans les activités frauduleuses. En réponse à la lettre relative aux constats du BIG, le NASCOP a confirmé qu'elle était en train d'améliorer les contrôles internes et que des mesures disciplinaires seraient prises à l'encontre des anciens membres du personnel identifiés au cours de l'enquête.
Sur la base de ces constats, le Secrétariat s'est engagé à mener les actions suivantes:
- D'ici au 31 mai 2023, fixer un montant recouvrable approprié et le réclamer à toutes les entités responsables. Ce montant sera déterminé par le Secrétariat conformément à son évaluation des droits et obligations juridiques applicables et à l'estimation de la capacité de recouvrement qui en découle.
- D'ici au 31 mai 2023, demander au principal récipiendaire (PR) de prendre des mesures appropriées à l'égard de toutes les parties responsables des pratiques proscrites exposées dans le rapport.
- Travailler avec le PR en vue de renforcer les contrôles et la surveillance du processus d'approvisionnement identifié par le BIG dans le cadre de cette enquête d'ici le 31 août 2023.
- Travailler avec le PR pour renforcer la méthode de mise en œuvre des procédures de paiement et des processus d'enregistrement, en maintenant des données de base appropriées sur les fournisseurs d'ici le 31 décembre 2023.
- Travailler avec le PR pour renforcer, d'ici au 31 octobre 2023, les mécanismes autorisant la validation et le rapprochement des paiements.
Commentaire
L'expérience récente du Kenya, telle qu'elle est relatée dans le présent rapport, souligne l'importance du rôle de l'agent local du Fonds pour s'assurer de la bonne utilisation des subventions.
L'enquête semble s'être limitée à l'examen des frais d'hôtel et d'impression. Le rapport ne fait pas référence à d'autres types de dépenses.
Compte tenu du fait que le Secrétariat avait notifié l’identification par son LFA de signaux d'alerte dans les contrôles financiers du NASCOP au BIG en juin 2021, il est surprenant de ne trouver aucune mention de cette enquête en cours dans le rapport d'audit du BIG sur les subventions accordées au Kenya publié le 11 mars 2022. Toutefois, le BIG a expliqué que pour préserver l'intégrité d'une enquête, la présomption d'innocence et les droits de la défense, le BIG ne commente pas publiquement les enquêtes en cours.
La deuxième action à entreprendre par le Secrétariat - demander au PR de prendre des mesures - aurait certainement déjà dû être réalisée au moment de la publication de ce rapport. Il n'est par ailleurs pas raisonnable d'attendre cinq mois pour demander une action. Peut-être l'intention - non exprimée - était-elle d'inclure l'action à entreprendre par le PR, mais cela suscite une dernière question:
Les actions 2 à 5 du Secrétariat nécessitent toutes une collaboration avec le PR, le Trésor national. La manière dont le Trésor national s'acquitte de son rôle de supervision en tant que PR dans le dispositif de la fonction publique n'est pas claire et, par conséquent, le niveau de responsabilité de ce dernier dans les faiblesses de contrôle qui se sont produites n'est pas clairement établi. Le NASCOP est un SR qui relève du ministère de la Santé et la manière dont le PR pourra apporter les changements nécessaires au sein du ministère de la Santé n'est pas évidente. Un ministère (en l'occurrence le PR) ne peut pas intervenir pour apporter des changements de procédures dans un autre ministère sans se conformer aux procédures de la fonction publique qui sont réputées pour leur lenteur et ne peuvent pas être déterminées par le Secrétariat. Le Secrétariat devra certainement concentrer son attention non pas sur le PR mais sur le ministère de la Santé s'il veut mettre en œuvre les mesures correctives appropriées.
Contexte
Le 5 décembre 2022, le Bureau de l'Inspecteur Général (BIG) a publié son rapport d'enquête sur des pratiques frauduleuses et collusoires au sein du Programme National de Lutte contre le SIDA et les IST (NASCOP) du Kenya, une unité du ministère de la Santé. Le NASCOP est un sous-récipiendaire (SR) du Trésor national, qui est le principal récipiendaire (PR) gouvernemental pour la subvention VIH. Le rapport est disponible ici.
Pour la période de mise en œuvre du nouveau modèle de financement (NMF) 2, un budget total de 25,58 millions de dollars US avait été accordé au NASCOP. Sur ce budget, le NASCOP a enregistré un total de 1,4 million de dollars en frais d'hôtel, impliquant 238 hôtels différents. Au cours de la même période, le NASCOP a également enregistré un total de 1,4 million de dollars US en paiements effectués pour des frais d'impression. Ces paiements ont été effectués par le biais de différents transferts électroniques de fonds (TEF) qui comprenaient souvent plusieurs paiements regroupés et présentés à la banque par le biais d'un seul chèque bancaire.
Pour ce qui est de la gestion des subventions, pour la période du NFM2, la performance de la subvention VIH a reçu la note "B1" (ce qui indique des progrès de 60 à 89 % dans la mise en œuvre de diverses activités au cours de cette période) et le Secrétariat considère que les risques associés au niveau du pays sont élevés. Pour la période de mise en œuvre du NFM3, la subvention a été notée (sur une échelle de A à E).
En juin 2021, le Secrétariat du Fonds mondial a informé le BIG que son Agent local du Fonds (LFA) avait relevé des signaux d'alerte lors des contrôles financiers du NASCOP au cours de la dernière revue des progrès accomplis et des décaissements. Ces signaux d'alerte comprenaient des paiements irréguliers à plusieurs établissements hôteliers qui avaient prétendument soumis des offres non retenues et qui ont par la suite déclaré qu'ils n'avaient, en fait, soumis aucun devis. La revue du LFA a également relevé des dépenses en impressions payées à des tiers sans pièces justificatives.
Sur la base des constats du LFA, le Secrétariat du Fonds mondial avait réclamé le remboursement des paiements frauduleux effectués à des tiers pour un montant de 42 295 dollars US et des dépenses non conformes identifiées lors des examens des frais d'hôtel pour un montant de 13 777 dollars US. Le rapport de l'enquête ne précise pas si ces sommes ont été remboursées.
L'enquête du BIG reposait sur les problèmes identifiés par le LFA. Elle incluait également des frais d'hôtel et d'impression au cours de la période de mise en œuvre du NFM2. Pour la période de mise en œuvre du NFM2, un budget total de 25,58 millions de dollars US avait été accordé au NASCOP. Sur ce budget, le NASCOP a enregistré un total de 1,4 million de dollars de frais d'hôtel impliquant 238 hôtels différents. Au cours de la même période, le NASCOP a également enregistré un total de 1,4 million de dollars en paiements effectués pour des frais d'impression.
L'enquête s'est concentrée sur l'identification des personnes responsables des activités frauduleuses et sur la question de savoir si les pratiques frauduleuses identifiées par le LFA étaient de nature opportuniste ou représentaient des actes répréhensibles plus courants.
Premier constat
L'enquête a révélé des pratiques frauduleuses et collusoires systématiques dans le processus de sélection des hôtels au NASCOP au cours de la période de mise en œuvre du NFM2, qui sont décrites dans le rapport.
En vérifiant l'échantillon, le BIG a identifié une surévaluation de 29 992 dollars et un montant non conforme de 204 511 dollars résultant de pratiques frauduleuses et collusoires. En outre, si la surévaluation des contrats se poursuivait au même rythme que celui identifié dans l'échantillon du BIG, les pertes pour le Fonds mondial pourraient être estimées à près de 263 572 dollars US (représentant 18,7 % des dépenses totales du NASCOP pour les frais d'hôtel).
Sur la base de la nature systématique des fraudes découvertes par le BIG au sein du NASCOP, notamment de faux devis, une collusion avec les hôteliers et la confirmation d'une surévaluation de 18,7 % dans les contrats avec les hôtels, le BIG considère que la totalité des 1,4 million de dollars dépensés par le NASCOP en frais d'hôtel a potentiellement été entachée de pratiques frauduleuses.
Deuxième constat
Les paiements effectués pour des services d'impression à trois fournisseurs sans pièces justificatives ont donné lieu à un montant non conforme de 16 948 dollars, que le BIG considère comme potentiellement recouvrable.
Troisième constat
L'absence de séparation des tâches, la faiblesse du système de gestion financière et le manque de transparence des documents bancaires du NASCOP ont créé un environnement propice à des pratiques proscrites.
Mesures correctives
Le NASCOP n'emploie plus les deux personnes (responsable des achats et comptable) impliquées dans les activités frauduleuses. En réponse à la lettre relative aux constats du BIG, le NASCOP a confirmé qu'elle était en train d'améliorer les contrôles internes et que des mesures disciplinaires seraient prises à l'encontre des anciens membres du personnel identifiés au cours de l'enquête.
Sur la base de ces constats, le Secrétariat s'est engagé à mener les actions suivantes:
- D'ici au 31 mai 2023, fixer un montant recouvrable approprié et le réclamer à toutes les entités responsables. Ce montant sera déterminé par le Secrétariat conformément à son évaluation des droits et obligations juridiques applicables et à l'estimation de la capacité de recouvrement qui en découle.
- D'ici au 31 mai 2023, demander au principal récipiendaire (PR) de prendre des mesures appropriées à l'égard de toutes les parties responsables des pratiques proscrites exposées dans le rapport.
- Travailler avec le PR en vue de renforcer les contrôles et la surveillance du processus d'approvisionnement identifié par le BIG dans le cadre de cette enquête d'ici le 31 août 2023.
- Travailler avec le PR pour renforcer la méthode de mise en œuvre des procédures de paiement et des processus d'enregistrement, en maintenant des données de base appropriées sur les fournisseurs d'ici le 31 décembre 2023.
- Travailler avec le PR pour renforcer, d'ici au 31 octobre 2023, les mécanismes autorisant la validation et le rapprochement des paiements.
Commentaire
L'expérience récente du Kenya, telle qu'elle est relatée dans le présent rapport, souligne l'importance du rôle de l'agent local du Fonds pour s'assurer de la bonne utilisation des subventions.
L'enquête semble s'être limitée à l'examen des frais d'hôtel et d'impression. Le rapport ne fait pas référence à d'autres types de dépenses.
Compte tenu du fait que le Secrétariat avait notifié l’identification par son LFA de signaux d'alerte dans les contrôles financiers du NASCOP au BIG en juin 2021, il est surprenant de ne trouver aucune mention de cette enquête en cours dans le rapport d'audit du BIG sur les subventions accordées au Kenya publié le 11 mars 2022. Toutefois, le BIG a expliqué que pour préserver l'intégrité d'une enquête, la présomption d'innocence et les droits de la défense, le BIG ne commente pas publiquement les enquêtes en cours.
La deuxième action à entreprendre par le Secrétariat - demander au PR de prendre des mesures - aurait certainement déjà dû être réalisée au moment de la publication de ce rapport. Il n'est par ailleurs pas raisonnable d'attendre cinq mois pour demander une action. Peut-être l'intention - non exprimée - était-elle d'inclure l'action à entreprendre par le PR, mais cela suscite une dernière question:
Les actions 2 à 5 du Secrétariat nécessitent toutes une collaboration avec le PR, le Trésor national. La manière dont le Trésor national s'acquitte de son rôle de supervision en tant que PR dans le dispositif de la fonction publique n'est pas claire et, par conséquent, le niveau de responsabilité de ce dernier dans les faiblesses de contrôle qui se sont produites n'est pas clairement établi. Le NASCOP est un SR qui relève du ministère de la Santé et la manière dont le PR pourra apporter les changements nécessaires au sein du ministère de la Santé n'est pas évidente. Un ministère (en l'occurrence le PR) ne peut pas intervenir pour apporter des changements de procédures dans un autre ministère sans se conformer aux procédures de la fonction publique qui sont réputées pour leur lenteur et ne peuvent pas être déterminées par le Secrétariat. Le Secrétariat devra certainement concentrer son attention non pas sur le PR mais sur le ministère de la Santé s'il veut mettre en œuvre les mesures correctives appropriées.
Publication Date:
2023-04-20
