Les pays récipiendaires du Fonds mondial « maîtres de leurs programmes » : entre le principe et la réalité

2. POINT DE VUE
21 Jan 2014

Après avoir engagé 28 milliards de dollars dans la lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, le Fonds mondial réaffirme régulièrement son soutien total au principe selon lequel les pays récipiendaires sont maîtres des programmes qu'il finance.  

Ce principe directeur, tout-à-fait justifiable, est fondé sur l'idée que les pays eux-mêmes savent mieux résoudre leurs problèmes et adapter la lutte contre la maladie à leur propre contexte politique, culturel et épidémiologique. 

Ce fait est incontestable et tout à fait légitime. Le Fonds mondial n'est d'ailleurs pas seul à promouvoir cet idéal qui est au coeur de son action dans l'aide au développement : les personnes vivant dans les zones épidémiques sont considérées comme sachant mieux que quiconque ce dont elles ont besoin, quand elles en ont besoin et la manière dont leurs problèmes devraient être résolus.

Par ailleurs, dit-on, l'appropriation entière par les pays bénéficiaires de leurs programmes de développement garantit qu'ils les gèrent, les mettent en oeuvre et en assurent le suivi de manière responsable. Ainsi, en promouvant ce principe, le Fonds mondial met ses récipiendaires face à leurs responsabilités devant la réussite ou l'échec de ces programmes.    

Ce principe rejoint une motivation de nombreux bailleurs de fonds: si un pays s'approprie un programme, il est plus probable qu'il le poursuive après l'épuisement des fonds des donateurs. Par conséquent, en termes simples, «l'appropriation nationale» du point de vue des bailleurs de fonds est une stratégie de sortie qui présente un faible risque d'échec sur le long terme.   

Les limites de cette argumentation positive n'apparaissent qu'au moment où les priorités d'un gouvernement national entrent en conflit avec celles d'un donateur ou d'autres acteurs locaux.   

De nombreuses interprétations de ce principe présupposent que les processus démocratiques fonctionnent d'une manière plus juste et équilibrée que ce que la réalité suggère. Les démocraties naissantes dans de nombreuses régions du monde n'ont pas encore de cadre qui permette aux voix multiples de se faire entendre, ce qui est pourtant à la base du principe d'«appropriation nationale».  Aussi, ces jeunes démocraties n'offrent pas d'espaces sûrs où les personnes ou les groupes vulnérables peuvent s'exprimer librement.  

Même dans une démocratie parvenue à maturité comme l'Amérique où la liberté d'expression et la société civile sont protégées, il a fallu une grande campagne de pression des homosexuels (ACT UP) pendant près de cinq ans dans les années 1980 pour véritablement capter l'attention du gouvernement et de la société sur la question de l'accès au traitement contre le sida.  

Ce décalage entre la théorie de l'appropriation nationale et la réalité politique de nombreux pays fortement touchés par les épidémies donne lieu à des malentendus qui peuvent compromettre le modèle du Fonds mondial et nuire fortement au processus de demande et d'approbation des subventions. Il est nécessaire de dissiper ces malentendus. 

Afin de ne pas être trop dirigiste et encourager la pleine participation des pays récipiendaires, le Fonds mondial n'a pas défini précisément, au moment de sa création, ce que signifie «appropriation». Les difficultés s'annonçaient donc d'entrée de jeu : qui s'approprie quoi? «Approprié par le pays» est-il synonyme de «piloté par le gouvernement» ? Ou bien ce terme suppose-t-il qu'une pluralité de voix oriente l'établissement des priorités nationales ? Au début, les recommandations soulignant l'importance de faire entendre la société civile se sont buttées au silence.

La réalité était et demeure dans bien des cas que les voix les mieux entendues sont celles du gouvernement, de ses institutions et ses partenaires techniques. Pour les femmes, les jeunes et les personnes vivant avec les maladies, être représentés dans l'instance de coordination nationale (ICN) reste un défi. Trop de groupes «représentés» ne le sont que d'une manière symbolique, une façade pour remplir les quotas et les critères d'admissibilité définis par le Fonds.

L'un de mes amis résume ainsi la situation : «Personne ne prête attention à quiconque en dehors des canaux officiels du gouvernement. Je siège (à l'ICN) dans le seul espoir que les fonds versés parviennent à certains groupes qui luttent contre l'épidémie qui fauche mes amis.»  

Mon ami et moi  espérons vivement que le processus de dialogue national envisagé dans le cadre du nouveau modèle de financement mettra fin à ces préjugés et offrira un espace d'expression à certains membres des instances de coordination nationale qui jusqu'à présent gardent le silence. 

Nous constatons aussi que le Fonds mondial lui-même affirme de plus en plus son rôle de «redresseur technique» par le biais de ses recommandations au Comité technique d'examen des propositions et au Comité d'approbation des subventions (consulter l'article). Il  demande que les notes conceptuelles intègrent davantage d'initiatives qui soutiennent spécifiquement les droits de l'homme, qu'elles mettent plus l'accent sur la réduction des risques de transmission, qu'elles portent une meilleure attention aux questions de genre et aux populations à risque. Il invite parfois à remplacer certains récipiendaires principaux ou retirer des pans entiers de certaines propositions.

Certaines de ces recommandations - dont la plupart, sinon toutes, sont entièrement fondées d'un point de vue de santé publique - risquent de franchir la limite entre l'assistance technique et le principe d'«appropriation nationale». 

Comme on pouvait s'y attendre, dans le cadre du déploiement du nouveau modèle de financement du Fonds mondial, comme pour tant de modèles « donateurs/récipiendaires », la grogne se fait entendre à propos de ce contrôle accru exercé par Genève. Et dans certains pays, ceci se traduit par des inquiétudes à savoir jusqu'où peut aller le dirigisme du Fonds par rapport au modèle précédent de séries de propositions.

Aujourd'hui, le Fonds demande aux pays de démontrer qu'ils connaissent leurs épidémies, leurs contextes, et que leurs stratégies et leurs interventions reposent sur des données solides afin de pouvoir bénéficier de ses subventions. La qualité du dialogue national devrait reposer pour une grande part sur la qualité de ces plans stratégiques nationaux. Mais dans quelle mesure les stratégies nationales vont-elles suffisamment tenir compte des groupes à risque ? Et jusqu'où le Fonds mondial sera-t-il prêt à aller pour s'assurer que ces stratégies et ces objectifs sont en place ? 

Tout se résume à la nature des relations de travail que les pays veulent entretenir - aussi bien avec le Fonds mondial qu'avec les représentants de la société civile prêts à se faire entendre  avec tout le soutien du Fonds mondial. Ce sera le défi majeur pour garantir que tous ceux et celles qui souhaitent la meilleure réussite des stratégies de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme aient également voix au chapitre. 

Malheureusement, de nombreux gouvernements demeurent frileux à propos du partage du pouvoir et des ressources quand il s'agit de la société civile. On en veut pour preuve, la peur manifestée ce mois-ci au Nigéria où le président Goodluck Jonathan a promulgué une nouvelle loi contre l'homosexualité pour terroriser les communautés touchées par le VIH en Afrique subsaharienne (consulter l'article).  Il s'agit d'un affrontement courant, et non occasionnel, entre la stratégie du Fonds en faveur des populations clés et le droit national à l'autodétermination des élus d'un pays.  Les prochaines décisions du Fonds mondial auront d'énormes répercussions à la fois pour le Nigéria et toutes les discussions à venir sur le principe selon lequel les pays récipiendaires sont maîtres de leurs programmes.

Kate Macintyre est la Directrice générale d'Aidspan. Les avis exprimés dans ce commentaire sont les siens.

*Voir le commentaire original en anglais. See the original commentary in English.

Share |

Laissez un commentaire

Leave a comment