Les Instances de Coordination Nationale (ICN) – élément essentiel ou éléphant blanc ?

6. ANALYSE
13 Sep 2019

Derrière la définition du Fonds mondial très utilitaire de l’ICN ("Instance de Coordination Nationale") se cache une réalité fort complexe.

En effet, la notion d'ICN reflète un départ radical de la relation historique "bailleur de fonds/bénéficiaire". Le concept anthropologique du "don" apporte un aperçu des origines des tensions non-résolues existant dans la plupart des cas entre donateur et récipiendaire (Voir Henkel et Stirrat (1997).

Novateur, le Fonds mondial se présente comme un partenariat, qui entend laisser les pays décider où et comment combattre au mieux les trois fléaux. L'organe de gouvernance est l’ICN, qui coordonne l'ensemble des parties prenantes – dont notamment les personnes vivant avec les maladies – afin d'élaborer des programmes conçus par et pour le pays.

L'organigramme ci-dessous (Fig. 1 en anglais) montre clairement le positionnement partenarial de l’ICN : en tant que "structure nationale", elle est le Fonds mondial dans le pays, une sorte de fractale du Conseil (Board), qui reflète le réseau relationnel que comprend ce partenariat. L'effet "fractale" est renforcé quand on étudie les documents cadres du Fonds lui-même (Règlement Intérieur, Procédure Opérationnelle du Conseil d’administration et ses Comités etc) avec ceux des ICN, qui ont été invités à créer un modèle très similaire dans leurs pays (Comités, Secrétariat, appel aux experts techniques et autres personnes-ressources, dont des organes consultatifs à haut niveau (Programmes Nationaux, Ministères, ONUSIENS, PTF, etc).

 

Une vision fondamentale mais fugace

Depuis sa conception, ce modèle a inspiré bon nombre de professionnels du développement, heureux enfin de lâcher le paradigme post-colonial classique avec son postulat primaire que les "pays en développement" ne pourraient "réussir" sans l'aide (technique, financière, voire socio-économique) du monde dit "développé", ce dernier ayant également fourni la définition de la "réussite".

Malheureusement, ces dernières années, ce positionnement partenarial s'est vu éclipsé, dans la conscience collective de l'ensemble des parties prenantes, pour devenir une mentalité du "nous" et du "eux" ou l'on entend "Le Fonds mondial exige…", "Le Fonds mondial donne ou refuse/enlève selon leur définition d'éligibilité…", un modèle de coercition et non collaboration fondée sur des valeurs et attentes partagées et des redevabilités réciproques.

Nonobstant cela, il n'est toutefois pas rare d'entendre des avis favorables et une reconnaissance de la qualité novatrice de ce paradigme partenarial, de la part de parties prenantes à travers le monde.

"L’ICN a changé en bien le paysage sanitaire dans notre pays. Maintenant, les Ministres et les bailleurs de fonds doivent s'asseoir aux côtés des militants et des malades et tenir compte de leurs voix."

Cela contredit clairement l'opinion de certains critiques du modèle, qui semblent considérer que l’ICN est une entité artificielle, coûteuse, encombrante, incarnation d'une tartufferie flagrante du monde développé qui s'abrite derrière des concepts illusoires tels l'appropriation nationale ou la multisectorialité démocratique, entité démontrant peu ou pas de retour sur investissement.

Il est certes vrai que peu (ou pas) d’ICN ont réussi à appliquer pleinement les préceptes du modèle, pour ne pas dire ont partiellement échoué, il est tout aussi vrai que le contexte économique ces dernières années les ont obligés de "faire plus avec moins", ce qui ne facilite aucunement la réussite.

Par exemple, à quelques exceptions notoires près (le projet Grant Management Solutions GMS (2007-2018) financé par l'USAID; l'initiative  GIZ Backup, Expertise France, quelques missions d'AT du Fonds mondial), l'assistance technique visant le renforcement des capacités en management, en gouvernance et en gestion du changement a figuré bien moins souvent sur le planning des ICN que des appuis techniques fournis aux acteurs de la mise en œuvre des programmes (à savoir, dans le contexte du Fonds mondial, les PR et SR, les Ministères et Programmes Nationaux, les chaînes d'approvisionnement, voire les l'organisations de la Société Civile).

Cependant, il existe un consensus incontesté que le renforcement en leadership et gouvernance de l’ICN est un vecteur crucial de réussite des objectifs ambitieux d'impact. Sans cela, l'organe est non seulement inefficace mais peut devenir un véritable guêpier d'intérêts contradictoires, de jeux de pouvoir, voire même de conflits ouverts ou souterrains.

Certes, il existe des entraves potentielles à une performance accrue d'uns ICN:  le fonctionnement parlementaire qui sied mal avec les us et coutumes locaux ; une trop grande charge de travail imposée aux bénévoles souvent porteurs de casquettes professionnelles multiples peut entraîner une surcharge de travail désastreuses; des lacunes budgétaires et en infrastructure créent des barrières au bon fonctionnement; un manque de disponibilité et/ou compréhension des données techniques amoindrit la qualité des décisions  ; une absence d'intégration de l’ICN dans le système de santé nationale au-delà du seul Fonds mondial crée de la frustration, limite la crédibilité et donc l'influence de l'organe… 

Le renouvellement fréquent des membres, souvent effectué sans qu'il n’existe des mécanismes formels pour préserver et transmettre la mémoire institutionnelle, fragilise les efforts de maintien de la dynamique, et rend impossible l’accélération du mouvement. L'absence de statut légal et/ou ancrage institutionnel limite souvent la reconnaissance par le secteur comme organe "sérieux" au-delà des seules "affaires Fonds mondial".

Par ailleurs, le "renforcement de capacités" et les évaluations de performance imposées – et pas nécessairement bien conçues, planifiées ni exécutées - par les partenaires externes n'encouragent pas toujours l'auto-détermination et l'appropriation souhaitables. En effet, il est difficile d'établir des indicateurs de performance (KPI) appropriés quand il s'agit d'évaluer un comité bénévole dont la composition est parfois si hétérogène en matière de capacités, d'expérience voire de statut social qu’un mode de fonctionnement cohérent et commun à tous peut constituer un défi majeur.

Existe-t-il des catalyseurs possibles ?

Depuis quelque temps, certains partenaires (notamment les Agences de coopération internationale) expriment une frustration croissante (et compréhensible) quant à l'incapacité des ICN à pérenniser les résultats positifs des interventions de renforcement de capacités, souvent effectuées à de multiples reprises.

Pour autant, la situation n'est aucunement désespérée. Il faut peut-être reconnaître que nous avons tendance à souffrir du syndrome connu d'imbécillité professionnelle, à savoir "faire toujours la même chose en espérant un résultat différent."

 

Commençons donc par le changement comportemental.

"Le changement ne se fera pas si nous attendons quelqu'un d'autre ou un autre moment. Nous sommes ceux que nous attendons. Nous sommes le changement que nous recherchons".
- Barack Obama

 

Cela représente, me semble-t-il, la clé de la refonte obligatoire des approches d'amélioration de la performance des ICN. Soyons optimistes :  le changement n'est pas chose aisée, comme Peter Senge, auteur mondialement célèbre du livre La 5e Discipline, l'a dit : "L'être humain ne résiste pas au changement – mais au fait d'être changé."

Dans cet esprit, il est nécessaire d'effectuer un renforcement systémique, des structures institutionnelles (adhésion, comités, Secrétariat dédié), des procédures (Règlement Intérieur, TdR, manuel de gouvernance) et politiques (politique ICN dont les exigences et standards minimum, Code de Conduite) en s’appuyant sur les éléments comportementaux de la culture collective, élément vital du changement organisationnel réussi.

Le nouveau Code de Conduite Ethique montre la ferme intention du Fonds mondial d'aligner les ICN avec les autres acteurs dans le but d'établir des standards et valeurs partagés en matière de conduite éthique et au service de la vision commune d'un monde libéré des fléaux du sida, de la tuberculose, et de la mission collective de mettre fin aux épidémies d'ici 2030.  Ce Code n'est pas qu'un outil parmi d'autres, il représente une réorientation, mettant l'accent sur une conformité au service de la performance au lieu de synonyme.

L'introduction du Code auprès des ICN est une cocréation, menée conjointement par le CCM Hub et l'équipe Ethique, visant le renforcement de l'intérieur, selon les principes de l’ICN Evolution et partant de l'élaboration par l’ICN de sa propre Théorie du Changement.

Il est notamment souhaité que les ICN élargissent les horizons d'une de leurs fonctions clé, le suivi stratégique, au-delà des seules subventions et des acteurs de terrain financés par le Fonds mondial, pour avoir une vision globale du "paysage santé" afin de suivre la trajectoire des maladies et les progrès vers les objectifs ultérieurs d'impact.  Idéalement, toute Assemblée Générale devrait suivre ces trajectoires au niveau national, se posant la question cruciale, "sommes-nous sur la bonne voie ?" et coordonnant les suites selon la réponse.

Nous espérons donc qu'une majorité d’ICN vont saisir l'opportunité de jouer pleinement leur rôle d'acteurs clé de l'atteinte des objectifs ultimes : mettre fin aux épidémies et réussir les SDG d'ici 2030.

 

 

 

 

 


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