Initiative d’évolution des instances de coordination nationale du Fonds mondial : leçons à mi-parcours de la Tanzanie, du Niger, de l’Ouganda et du Burundi

2. EVOLUTION DES ICN
23 Apr 2019
Résultats à mi-parcours mitigés suggérant des améliorations possibles dans la mise en œuvre

L’initiative d’évolution des instances de coordination nationale (ICN) vise à renforcer les résultats des ICN dans quatre domaines : leur fonctionnement interne, le suivi stratégique des subventions, la participation des circonscriptions des ICN et l’établissement de liens avec d’autres organismes de gouvernance nationaux. Le Secrétariat du Fonds mondial a annoncé en septembre 2018 avoir invité 18 pays à participer à la phase pilote de cette initiative pendant un an. (Voir notre article sur l’approbation de cette initiative par le Conseil d’administration dans le numéro 67 de l’OFM, du 25 mai 2018.)

La phase pilote du projet d’évolution des instances de coordination nationale s’étend de septembre 2018 jusqu’à la fin l’année 2019, selon le site Web du Fonds mondial. Nous faisons à mi-parcours le point sur les premières difficultés de mise en œuvre rencontrées, les réussites et les leçons tirées à ce jour. Le Fonds mondial décidera à la fin de l’année de l’avenir de cette initiative d’évolution des ICN.

L’information sur laquelle repose cet article provient des présentations des pays aux réunions des circonscriptions africaines en mars 2019 et d’entretiens ultérieurs avec les secrétariats exécutifs des ICN de la Tanzanie, de l’Ouganda et du Burundi, le président de l’ICN du Niger et le personnel du Pôle du Fonds mondial chargé des instances de coordination nationale.

Évolution des ICN dans quatre pays africains

Les informations recueillies auprès de quatre pays africains suggèrent des résultats mitigés : deux pays (la Tanzanie et le Niger) montrent des premiers signes de réussite, tandis qu’en Ouganda et au Burundi, « il est un peu trop tôt pour mesurer [quoi que ce soit] », selon les représentants de leur ICN.

Le Fonds mondial a réparti les 18 instances de coordination nationale participantes en trois groupes contextuels : standard, préparant la transition et dans un contexte d’intervention difficile. Il a également classé les pays selon trois niveaux de maturité. Le premier niveau est « fonctionnel », ce qui indique que l’instance de coordination nationale applique des principes de gouvernance de base ; le niveau intermédiaire est « participatif », et le troisième niveau est « stratégique », ce qui signifie que l’ICN est active au niveau national et s’attaque aux questions de pérennité à long terme. L’objectif du projet d’évolution est de faire progresser les pays au regard de ces niveaux progressifs de maturité.

La Tanzanie et l’Ouganda ont une instance de coordination nationale standard, et le Burundi et le Niger sont classés contextes d’intervention difficiles. Les niveaux de maturité de ces quatre pays vont de la « progression vers le niveau fonctionnel » pour le Burundi et le Niger, à « fonctionnel » pour la Tanzanie et l’Ouganda. Dans la pratique, le Secrétariat a dû ajouter des « nuances » aux trois classifications initiales pour tenir compte des situations où l’ICN du pays ne répond pas à tous les critères d’un niveau spécifique.

Le processus d’évolution des instances de coordination nationale commence par la sélection de consultants par le Secrétariat selon une procédure concurrentielle fondée sur la qualité et les coûts, lesquels sont affectés à différents pays. Ces consultants commencent par réaliser des évaluations de référence dans les quatre domaines à renforcer, à savoir le fonctionnement, le suivi stratégique des subventions, la participation des circonscriptions de l’ICN et l’établissement de liens avec d’autres institutions. Ils dressent ensuite avec l’ICN un plan de travail détaillant les activités nécessaires pour améliorer les résultats de l’ICN dans ces domaines. Le plan de travail est ensuite chiffré et soumis au Pôle chargé des ICN, qui doit approuver les activités et le budget associé. L’instance de coordination nationale dirige les activités figurant dans le plan de travail.

Dans les quatre pays, l’initiative d’évolution de l’ICN était axée sur la fonction de suivi stratégique de l’ICN, prévoyant le financement d’une assistance technique dans ce domaine ainsi qu’un poste de « responsable du suivi stratégique ». Ce domaine était très important aux yeux du Pôle chargé des ICN, qui a expliqué que le suivi stratégique avait été mis en lumière par le Comité de la stratégie avant la présentation de l’initiative d’évolution des ICN par celui-ci au Conseil d’administration du Fonds mondial.

Certains pays participant à cette première moitié du projet ont également travaillé à l’amélioration du fonctionnement interne de l’ICN (Niger et Burundi) et à la participation de leurs circonscriptions. Tous les pays ont traité la question de l’établissement de liens avec d’autres organismes nationaux de gouvernance. Au Burundi, par exemple, les liens entre l’ICN et les autres plateformes de coordination dans le domaine de la santé ont été évalués. Cette action est particulièrement importante lorsque le récipiendaire principal ne relève pas des pouvoirs publics, comme c’est le cas au Burundi (le récipiendaire principal est le Programme des Nations Unies pour le développement pour la subvention de lutte conjointe contre le VIH et la tuberculose et la subvention paludisme).

Premiers signes de succès en Tanzanie et au Niger

Le poste de responsable du suivi stratégique au sein de l’instance de coordination nationale a été conçu à l’appui d’un comité de suivi stratégique dynamique. En Tanzanie, les premiers signes de succès se font sentir dans la nouvelle manière dont le mécanisme de coordination de Tanzanie (TCM) supervise les subventions. Le comité de suivi stratégique du TCM concentre actuellement son attention sur des questions fondamentales et stratégiques comme les résultats des subventions, la gestion des risques, les engagements de cofinancement et l’utilisation des données. Par le passé, le comité se concentrait uniquement sur les difficultés de mise en œuvre du récipiendaire principal, comme « où est l’argent, le matériel, les médicaments, les ressources humaines et d’autres questions [semblables] », selon Mme Rachel Macunde, secrétaire exécutive du TCM.

         Mme Rachel Macunde, secrétaire exécutive du mécanisme de coordination de Tanzanie

 

Un tel changement demande plus de temps de la part de tous les acteurs concernés : le comité trimestriel de suivi stratégique prévoit désormais une journée entière de réunion avec les récipiendaires principaux et les autres parties prenantes au lieu de deux ou trois heures, comme auparavant.

Au Niger, l’instance de coordination nationale a amélioré son fonctionnement interne. L’instance a été restructurée, avec une direction plus forte et une équipe de spécialistes qui appuient l’ICN. La composition de l’ICN a été réduite de 28 à 21 membres, ce qui a réduit la représentation à la fois des pouvoirs publics et des organisations de la société civile. Cette restructuration avait pour objectif d’améliorer les résultats tout en maintenant une représentation adéquate. La nouvelle représentation dans l’ICN est mieux alignée sur l’épidémiologie du pays : il y a désormais un représentant de l’industrie minière et des organisations de la société civile actives dans le secteur humanitaire. L’instance de coordination nationale a élaboré de nouveaux documents cadres auxquels ont contribué toutes les parties prenantes, notamment les organisations de la société civile et les partenaires techniques.

La courte durée et les problèmes de financement de l’initiative présentent des défis

La principale difficulté de cette initiative d’évolution des instances de coordination nationale est sa courte durée – un an. Avec un calendrier si serré, même de petits retards ont un impact. Dans les quatre pays, la mise en œuvre du projet a subi des retards pour plusieurs raisons : les fêtes de fin d’année, le temps nécessaire au Secrétariat pour approuver les activités et le budget associé et la disponibilité des consultants. Ainsi, il a fallu environ six semaines pour que le Pôle ICN approuve le plan de travail et transmette ses commentaires sur les budgets approuvés pour l’Ouganda et le Burundi. Si ce délai n’est pas excessif dans des circonstances normales, il représente environ un dixième de la durée totale du projet.

La deuxième difficulté est le niveau global de financement, ainsi que la question de savoir quelles activités sont financées pour la phase pilote du projet. En Ouganda, le Pôle ICN a financé environ un tiers des activités budgétisées recommandées après les évaluations de référence par le consultant ; parmi les activités non financées figurait l’installation d’un tableau de bord destiné à améliorer le suivi stratégique des subventions. Le Pôle chargé des ICN a expliqué qu’un des éléments importants de cette phase pilote de l’évolution des instances de coordination nationale est le fait que les récipiendaires principaux fournissent des données concrètes aux ICN, qui peuvent être utilisées aux fins du suivi stratégique. Dans ce contexte, le Pôle ICN a estimé que le tableau de bord n’entrait pas dans la portée de cette initiative.

Le budget approuvé favorisait la rémunération des consultants internationaux par rapport à d’autres activités locales. Une présentation du Secrétariat au Conseil d’administration indique que la plupart des activités d’évolution des ICN sont axées sur l’assistance technique et la formation des membres d’ICN. Toutefois, le Pôle ICN a expliqué à l’OFM que le budget du projet d’évolution des ICN est globalement équilibré en termes de dépenses d’assistance technique, d’orientations et d’autres outils nécessaires aux fins des activités.

Pour la Tanzanie (et d’autres pays non repris dans cet article), les activités du projet d’évolution des ICN ont été entièrement financées par l’agence allemande d’aide au développement (GIZ). Au Niger et au Burundi, une partie des activités ont été cofinancées par GIZ et par le ministère français de la Coopération et du Développement (au travers de l’Initiative 5%), respectivement. Le Pôle ICN a expliqué qu’il étudie des options plus pérennes et locales pour le plein déploiement de l’initiative.

Clés de la réussite dans les pays

En Tanzanie et au Niger, l’initiative a reçu un très bon accueil auprès des autorités supérieures. Cet appui de haut niveau s’accompagne sur le terrain de l’engagement de la direction et du secrétariat permanent des ICN. En outre, en Tanzanie, les relations ouvertes et de confiance entre le secrétariat de l’ICN, le comité de suivi stratégique et les consultants ont facilité des consultations permanentes.

Le contexte national est également important. Par exemple, la réussite du projet en Tanzanie tient en partie au démarrage précoce et à un désir de changement : quelques mois avant que le pays soit invité à participer à l’initiative, le président de l’ICN à l’époque avait lancé une série de mesures en vue d’améliorer les résultats du TCM. Celui-ci a organisé une retraite pour se mettre d’accord sur ce qu’il appelait à l’époque « Business Unusual », une nouvelle manière d’administrer les affaires de l’instance de coordination nationale à la fois au niveau du secrétariat et des membres. En l’occurrence, l’initiative d’évolution des instances de coordination nationale a appuyé un désir existant de changement. (L’OFM a publié un article en octobre 2018 sur l’aspiration du TCM à « devenir un modèle de meilleures pratiques pour l’initiative d’évolution des instances de coordination nationale du Fonds mondial ».)

Au Niger, la mise en œuvre du projet a coïncidé avec le renouvellement des membres de l’instance de coordination nationale, qui s’accompagne d’activités de formation et de renforcement des capacités à l’intention des nouveaux membres. Depuis la mise en œuvre de l’initiative d’évolution des ICN, le Niger a mis à jour son document-cadre. (Le Secrétariat propose un cadre qui peut être personnalisé) et a adopté d’autres documents juridiques comme le cadre de participation de la société civile.

Enfin, un facteur de réussite important est le soutien d’autres partenaires. Nous avons décrit comment GIZ et l’Initiative 5% ont financé – totalement ou en partie – le projet d’évolution des instances de coordination nationale dans plusieurs pays ; ils fournissent également d’autres formes d’assistance en nature en tant que membres de l’ICN.

Suggestions du terrain

La plupart des représentants d’ICN auxquels nous avons parlé trouvent qu’un an à peine pour le projet est insuffisant, même s’agissant d’une phase pilote. Ils suggèrent d’ajouter quelques mois au moins à la phase pilote pour pouvoir obtenir des résultats, surtout compte tenu des retards de mise en œuvre. Ils ont également insisté sur l’observance du plan de travail en temps opportun par tous (ICN, Pôle ICN et consultants) et sur le décaissement rapide des fonds.

Une autre suggestion est le que les commentaires des instances de coordination nationale soient pris en considération pour la sélection et le déploiement des consultants internationaux, bien que le Pôle chargé des ICN affirme qu’il est demandé aux ICN si elles n’ont pas d’objection au consultant sélectionné. Les consultants, même s’ils sont recrutés par le Secrétariat, devraient également transmettre leurs rapports aux ICN en temps opportun. Mieux encore, les ICN ont suggéré que, dans la mesure du possible, un consultant local soit ajouté à l’équipe internationale de manière à ce que l’ICN puisse continuer de travailler avec le consultant local une fois terminée la phase pilote.

Le Secrétariat a indiqué à l’OFM que le Conseil d’administration du Fonds mondial décidera en novembre 2019 si le projet d’évolution des instances de coordination nationale se poursuivra et sera étendu à d’autres pays. Entre-temps, le Pôle encourage toutes les ICN – pas seulement celles qui participent à la phase pilote – à continuer de chercher des manières de renforcer leurs résultats. L’intention est de renforcer la participation stratégique des ICN – pas simplement leur conformité – au vu du rôle critique des ICN s’agissant de garantir des prises de décision inclusives concernant les subventions du Fonds mondial.

Autres ressources :


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